3.1 Dans quelle mesure le programme continue-t-il de répondre à un besoin démontrable, à l’heure actuelle et à l’avenir?
L’évaluation révèle que le programme doit être maintenu, car il reconnaît le soutien informel qu'apportent les aidants à des vétérans gravement handicapés.
Afin d’évaluer la nécessité de maintenir l’ARA, l’équipe d’évaluation a examiné les recherches publiées, analysé les données opérationnelles et publiées du programme et obtenu une rétroaction directe des aidants au moyen d’un sondage auprès des bénéficiaires du programme.
3.1.1 Recherches publiées
Les recherches examinées ont montré que les aidants jouent un rôle important dans la prestation de soins informels aux vétérans. Elles mettent aussi en évidence les répercussions et le fardeau qui découlent des responsabilités liées à la prestation de soins. Voici des études sur le sujet et les résultats connexes :
- Recherche sur les familles des militaires et des vétérans, Anciens Combattants Canada, Direction de la recherche, 2015.
- L’étude constate que les relations familiales sont importantes pour le bien-être et la satisfaction à l’égard de la vie des membres des FAC. En ce qui concerne les vétérans, les familles ont été jugées particulièrement importantes pour ceux et celles souffrant de problèmes de santé imputables au service.
- Étude qualitative sur la santé et le bien-être des familles des vétérans des Forces armées canadiennes aux prises avec des problèmes de santé mentale, Anciens Combattants Canada, Direction de la recherche, 2015.
- L’étude a révélé que l’obligation de prendre soin du vétéran devient le pivot de l’expérience familiale.
- Les membres de la famille prennent une très grande part dans la vie quotidienne imprévisible des vétérans souffrant de problèmes de santé mentale modérés à graves.
- Les aidants sont dévoués, mais stressés psychologiquement et financièrement, et prennent parfois des décisions de vie ou de mort.
- Les familles des vétérans ayant des problèmes de santé mentale peuvent se sentir isolées sur les plans social, géographique et administratif, et avoir des difficultés à se renseigner sur les ressources qui pourraient leur être proposées.
- Continuing Care Research Project [Projet de recherche sur les soins continus] Hollander Analytic Services Ltd., 2008.
- Le projet a rendu compte du rôle important joué par les conjoints, les membres de la famille et d’autres aidants naturels pour permettre aux vétérans de continuer à recevoir des soins à domicile.
- Wounded Veterans, Wounded Families [Vétérans blessés, familles blessées], Fast, Yacyshyn et Keating, 2008.
- Les aidants des vétérans ayant un degré d’invalidité élevé étaient plus susceptibles que la population générale des aidants d’avoir déclaré presque toutes les principales catégories de conséquences économiques et non économiques de la prestation de soins pour ceux et celles qui les prodiguent.
- De fortes proportions des aidants ont fait état d’une insécurité financière, de vies stressantes et de faibles niveaux de satisfaction dans la vie. Ils s’inquiétaient de leur capacité à continuer à fournir des soins à long terme.
- The Impact of Operational Stress Injuries on Veterans’ Families [L'incidence des blessures de stress opérationnel sur les familles de vétérans], Fikretoglu, 2008.
- La documentation sur les répercussions du TSPT des vétérans a révélé une augmentation des problèmes de santé mentale chez les conjoints, une augmentation du fardeau de prestation de soins pour les conjoints, des problèmes d’adaptation conjugale, l’augmentation des taux de divorce, l’augmentation des agressions physiques et verbales contre les partenaires, des effets néfastes sur l’adaptation comportementale et psychologique des enfants.
3.1.2 Données opérationnelles et publiées sur le programme
L’équipe d’évaluation a analysé les données opérationnelles et examiné les prévisions du programme pour vérifier s’il existe un besoin de maintenir le programme, à l’heure actuelle et à l’avenir. Comme l’indique le tableau 3, bien que le volume des décisions ait diminué depuis le lancement du programme, la demande de décisions et de nouvelles demandes est continue.
| Premières demandes d’ARA | Nombre de décisions favorables | Nombre de décisions défavorables | Nombre total de décisions | Taux de décisions favorables (en %) |
|---|---|---|---|---|
| 2018-2019 : Trimestre 1Footnote 6 | 303 | 51 | 354 | 85,6 % |
| 2018-2019 : Trimestre 2 | 178 | 350 | 528 | 33,7 % |
| 2018-2019 : Trimestre 3 | 103 | 213 | 316 | 32,6 % |
| 2018-2019 : Trimestre 4 | 99 | 159 | 258 | 38,4 % |
| 2019-20 : Trimestre 1 | 66 | 137 | 203 | 32,5 % |
| 2019-20 : Trimestre 2 | 27 | 120 | 147 | 18,4 % |
| Totaux | 776 | 1 030 | 1 806 | 43,0 % |
Les résultats montrent que moins de 50 % des premières demandes d'admissibilité au programme sont approuvées. Dans l’analyse comparative entre les genres et l’analyse démographique des taux de décisions favorables du programme, on a constaté que les demandes des femmes vétérans étaient approuvées (46 %) à un taux légèrement plus élevé que celles des hommes vétérans (42 %) et que les vétérans mariés ou en union libre recevaient des décisions favorables dans 48 % des cas, comparativement à 34 % pour les hommes et femmes vétérans célibataires, divorcés/divorcées ou veufs/veuves.
La différence entre les taux de décisions favorables selon l’état matrimonial d’un vétéran doit inciter le Ministère à davantage examiner les sources de données probantes utilisées aux fins de prise de décisions, ce dont il faut tenir compte en réponse à la recommandation 2, page 27. Des renseignements supplémentaires sur l’admissibilité au programme des vétérans gravement handicapés se trouvent à la section 4.1 (Des processus sont-ils en place pour veiller à ce que l'administration du programme soit conforme aux directives ministérielles?).
Les prévisions de programme publiées sont disponibles à l’adresse Statistiques d'Anciens Combattants Canada – Faits et chiffres. Les prévisions ministérielles officielles montrent une demande continue et croissante, mesurée selon les bénéficiaires et les dépenses du programme, comme le montre le tableau 4.
| ARA | 2019-2020 | 2020-2021 | 2021-2022 | 2022-2023 | 2023-2024 | Augmentation prévue (en %) (2019-2020 à 2023-2024) |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Bénéficiaires prévus | 640 | 780 | 840 | 890 | 950 | +48,4 % |
| Dépenses prévues (en millions de dollars) |
7,1$ | 8,9$ | 10,3$ | 11,3$ | 12,2$ | +71,8 % |
Il convient de noter qu’en septembre 2019, le programme comptait 723 bénéficiaires, soit plus que les 640 personnes prévues pour la fin de l’exercice (mars 2020). Par conséquent, les prévisions du programme seront probablement rajustées pour tenir compte du nombre de demandes plus élevé que prévu.
3.1.3 Rétroaction des aidants en réponse à un sondage auprès des bénéficiaires du programme
En février 2020, une lettre a été envoyée aux bénéficiaires de l’ARA (aidants). La lettre contenait un lien vers un site Web et il était demandé aux destinataires d’utiliser le lien pour répondre au sondage en ligne. Les bénéficiaires avaient également la possibilité de communiquer avec la Direction générale de la vérification et de l’évaluation d’ACC s’ils préféraient répondre au questionnaire dans un autre format (par téléphone, sur un exemplaire papier). Le sondage sera appelé ci-après Sondage auprès des aidants.
Au total, 166 questionnaires ont été remplis. Les résultats du sondage ont montré le rôle crucial des aidants dans la prestation d’un soutien informel aux vétérans et ont mis en évidence les répercussions physiques et mentales et le degré d’effort (de temps) pour les aidants. Les résultats sont donnés plus en détail dans la suite de la présente section.
Comme l’énonce la politique sur l’ARA, un aidant naturel joue un rôle essentiel dans la prestation ou la coordination de soins continus prodigués au vétéran à son domicile si on peut prouver les deux circonstances suivantes :
- le vétéran a besoin qu’un aidant naturel fournisse ou coordonne un des éléments suivants :
- une surveillance quotidienne;
- des instructions ou une aide physique pour accomplir la plupart des activités de la vie quotidienne (ensemble des activités qui sont nécessaires aux soins personnels);
- une aide pour accomplir les activités instrumentales de la vie quotidienne (activités quotidiennes que les personnes effectuent normalement sans aide pour vivre de façon autonome); et que;
- la santé et le bien-être du vétéran ainsi que la prestation ou la coordination de ses soins continus seraient compromis en l’absence d’un aidant naturel.
Le Sondage auprès des aidants a fourni des résultats sur le rôle que jouent les aidants dans la prestation et la coordination de soins aux vétérans. Les résultats détaillés se trouvent à l’annexe A (Activités de la vie quotidienne de base) et à l’annexe B (Activités instrumentales de la vie quotidienne).
Dans l’ensemble, pour les AVQ de base, 70 % à 80 % des aidants déclarent qu’ils fournissent des soins pour tous les éléments. Pour ce qui est de la fréquence des soins, les aidants étaient plus susceptibles de déclarer fournir des soins « parfois » et « souvent » que de fournir des soins « toujours » pour ce qui concerne les activités de la vie quotidienne.
Dans l’ensemble, pour les activités instrumentales de la vie quotidienneFootnote 7, plus de 90 % des aidants déclarent fournir des soins pour l’ensemble des éléments. Pour ce qui est de la fréquence des soins, les aidants étaient plus susceptibles de déclarer qu’ils prodiguaient des soins « toujours » plutôt que « souvent » ou « parfois » en ce qui concerne les activités instrumentales de la vie quotidienne.
Le Sondage auprès des aidants a révélé que le rôle des aidants naturels est exigeant sur les plans mental et physique. Comme le montre le graphique 1 :
- 97 % des aidants interrogés étaient fortement d’accord ou d’accord pour dire que « fournir des soins au vétéran est exigeant sur le plan mental ». (78 % étaient fortement d’accord)
- 88,5 % des aidants interrogés étaient fortement d’accord/d’accord pour dire que « fournir des soins au vétéran est physiquement exigeant ». (55% étaient fortement d’accord)
Graphique 1 : Sollicitations des aidants sur les plans physique et mental
Graphique 1 : Sollicitations des aidants sur les plans physique et mental
| Entièrement en accord | En accord | |
|---|---|---|
| Coordonner des soins pour le vétéran est mentalement exigeant | 50,6 % | 31,3 % |
| Coordonner des soins pour le vétéran est physiquement exigeant | 21,7 % | 34,3 % |
| Fournir des soins pour le vétéran est mentalement exigeant | 78,3 % | 18,7 % |
| Fournir des soins pour le vétéran est physiquement exigeant | 55,4 % | 33,1 % |
Le Sondage auprès des aidants a également montré que les aidants naturels consacrent une partie considérable de leur temps à apporter un soutien au vétéran, comme l’illustre le graphique 2 :
- Environ 70 % des aidants déclarent fournir ou coordonner des soins pendant plus de 30 heures par semaine.
- Plus du tiers des aidants déclarent fournir ou coordonner des soins pendant plus de 60 heures par semaine.
- Près du quart des aidants déclarent fournir ou coordonner des soins pendant plus de 100 heures par semaine.
Graphique 2 : Sollicitations des aidants sur les plans physique et mental
Graphique 2 : Sollicitations des aidants sur les plans physique et mental
| Heures | Pourcentage |
|---|---|
| Plus de 100 heures, y compris des réponses indiquant 24h/24 | 23 % |
| > 60 heures à 100 heures | 13 % |
| > 30 heures à 60 heures | 33 % |
| > 15 heures à 30 heures | 22 % |
| 15 heures ou moins | 9 % |
3.2 Dans quelle mesure le programme est-il conforme aux priorités du gouvernement du Canada ainsi qu’aux rôles et responsabilités du gouvernement fédéral?
L’ARA est conforme aux priorités du gouvernement du Canada ainsi qu’aux rôles et responsabilités du gouvernement fédéral.
Dans le discours du Trône de 2015, le gouvernement du Canada a souligné la conformité de cette allocation aux priorités du gouvernement du Canada, par la phrase « En reconnaissance des services rendus par les anciens combattants du Canada, le gouvernement déploiera davantage d'efforts pour les aider ainsi que leur famille. »
De plus, le budget de 2017 a réitéré l’engagement du gouvernement envers les vétérans, dans la phrase « Le gouvernement est déterminé à faire en sorte d'offrir les programmes et les services dont les anciens combattants, et les membres de leur famille, ont besoin pour réussir à faire une transition sans heurt de la vie militaire à la vie civile. » Le plan budgétaire ajoute que des mesures seraient mises en œuvre pour « … mieux appuyer les familles des anciens combattants malades ou blessés, y compris les aidants naturels ».
S’appuyant sur ce thème, la lettre de mandat ministériel de 2017 d’ACC insistait sur la nécessité de poursuivre la mise en œuvre de « … l’allocation de reconnaissance pour aidant versée directement aux aidants naturels des vétérans ».
De plus, le mandat d’ACC en matière d’exécution du Programme découle du par. 4(a)(1) de la Loi sur le ministère des Anciens Combattants, qui confère au ministre des Anciens Combattants des pouvoirs, des fonctions et des attributions s’étendant :
« … aux soins, au traitement ou à la réinsertion dans la vie civile de personnes ayant servi soit dans les Forces canadiennes ou dans la marine marchande du Canada, soit dans la marine, la marine marchande, l’armée de terre ou l’aviation de Sa Majesté, de personnes qui ont pris part, d’une autre manière, à des activités reliées à la guerre, et de personnes désignées par le gouverneur en conseil. »
La responsabilité d’ACC relative à l’ARA est précisée par la partie 3.1, article 65.1 de la Loi sur le bien-être des vétérans.
Enfin, le Plan ministériel 2019-2020 énonce en outre les principales responsabilités du Ministère consistant notamment à « veiller à ce que le bien-être des vétérans et de leur famille soit au centre de toutes nos activités ».
3.3 Dans quelle mesure le programme répond-il aux besoins des bénéficiaires visés?
Le programme a évolué pour mieux répondre aux besoins des aidants et pour répondre aux préoccupations des intervenants, mais il existe aussi d’autres possibilités d'atteindre les bénéficiaires visés.
En réponse aux besoins des aidants et aux préoccupations soulevées par les intervenants, l’ARA a remplacé l’ARAF en 2018. Les renseignements ci-dessous concernant ce changement sont tirés du Résumé de l’étude d’impact de la réglementation préparé aux fins des modifications réglementaires :
« En 2015, l’allocation pour relève d’un aidant familial a été mise en œuvre parmi la gamme d’avantages offerts dans le cadre de la NCAC. Ce programme d’allocation permet de verser une subvention annuelle aux vétérans gravement handicapés afin qu’ils puissent prendre d’autres dispositions pour recevoir le soutien et les soins dont ils ont besoin et qui sont habituellement dispensés par leur aidant naturel (c’est-à-dire une personne non rémunérée), lorsque l’aidant n’est pas disponible. Certains problèmes ont toutefois été cernés dans la structure du programme de l’ARAF depuis son introduction. Les aidants des vétérans et les intervenants estiment que l’allocation ne permet pas de reconnaître de façon concrète la contribution des aidants naturels, étant donné que l’allocation est offerte aux vétérans et non pas aux aidants. Enfin, la lettre de mandat de 2015 du ministre des Anciens Combattants et ministre associé de la Défense nationale expose l’orientation générale qui consiste à soutenir les familles des vétérans canadiens.
Afin de combler ces lacunes, l’ARAF a été remplacée par l’ARA. Celle-ci reconnaîtra la contribution des aidants à la santé et au bien-être des vétérans souffrant de problèmes de santé mentale ou physique liés au service qui exigent la prestation continue de soins. L’allocation indexée, au montant de 1 000 $ par mois, sera versée directement à l’aidant naturel. L’ARA ne constitue pas une allocation remplaçant une perte de revenus ou créant une relation employeur-employé; il s’agit plutôt d’une reconnaissance des contributions des personnes qui prennent soin d’un vétéran souffrant d’une déficience grave liée au service. L’ARA conservera les mêmes critères d’admissibilité que l’ARAF, et tout comme celle-ci, elle sera versée jusqu’à ce que le vétéran soit admis dans un établissement de soins de longue durée de façon permanente ou décède. »
Pour mieux comprendre si le programme répond aux besoins des bénéficiaires visés, l’équipe chargée de l’évaluation a consulté la Direction des politiques en matière de programmes d’ACC et le directeur principal responsable de l’élaboration du programme (chargé d’établir l’intention du programme et les critères d’admissibilité connexes). D'après les documents fournis et les entrevues menées auprès de membres du personnel des Politiques en matière de programmes et du directeur principal, les bénéficiaires visés par le programme sont les vétérans les plus gravement malades et handicapés. Bien que cette intention ait été communiquée de façon informelle, aucune orientation stratégique écrite explicite n’a été élaborée ni communiquée pour trois des quatre critères d’admissibilité au programme (critères élaborés il y a cinq ans pour l’ARAF).
Signalons un autre élément important : au cours d’entrevues avec des employés de première ligne d’ACC et dans les commentaires reçus en réponse au Sondage auprès des aidants, des intervenants se sont dits préoccupés par le fait que des vétérans ayant besoin de soins continus en raison de problèmes de santé mentale ne sont pas admissibles au programme. Ces préoccupations et l’examen approfondi des incidences de l’orientation stratégique limitée sont examinés plus en détail dans la section 4.1 (Des processus sont-ils en place pour veiller à ce que l'administration du programme soit conforme aux directives ministérielles?).
De plus, au cours de consultations avec les employés chargés des politiques en matière de programmes et du directeur principal responsable de l’élaboration du programme de l’ARA, l’équipe d’évaluation a appris que les vétérans visés par le programme ont des besoins importants et qu'ils devraient déjà être connus du Ministère en raison des renseignements obtenus dans le cadre d’autres programmes auxquels ils ont accès. C’est pourquoi l’équipe d’évaluation estime qu’ACC peut mettre en œuvre une approche proactive pour atteindre les personnes qui en ont le plus besoin au moyen de dispenses de l’obligation de présenter une demande. L’article 78.1 de la Loi sur le bien-être des vétérans autorise le ministre à dispenser de l’obligation de présenter une demande. La politique sur la dispense de l’obligation de présenter une demande prévoit que :
- les demandes de prestations présentées en vertu de la Loi sur le bien-être des vétérans et de la Loi sur les pensions doivent être faites « par écrit ». Toutefois, ACC peut dispenser de l’obligation de présenter une demande si le Ministère estime, d’après l’information recueillie ou obtenue dans le cadre de son administration continue des programmes, des services et des activités quotidiennes, que la personne pourrait être admissible à l’avantage (indemnisation, service ou assistance) si elle en faisait la demande.
- L’objectif global de la dispense de l’obligation de présenter une demande est de réduire le fardeau administratif pour les vétérans, leur famille et le personnel d’ACC.
- ACC peut décider de dispenser une personne de l’obligation de présenter une demande dans les situations suivantes :
- ACC possède toute l’information nécessaire pour prendre une décision concernant l’admissibilité;
- ACC possède presque toute l’information nécessaire pour prendre une décision concernant l’admissibilité et la personne visée par la dispense accepte de fournir les renseignements ou les documents requis pour la prise de décision.
Étant donné que l’ARA vise les personnes les plus gravement malades et handicapées, dont bon nombre sont déjà connues du Ministère en raison de renseignements recueillis ou obtenus pour l’administration continue des programmes et services et des activités quotidiennes, le Ministère a ainsi la possibilité de mieux atteindre les vétérans concernés. Cela permet à la fois de réduire le fardeau administratif pour ces vétérans et leur famille et de veiller à ce que le programme atteigne adéquatement son public cible. Pendant l’évaluation du programme, l’équipe d’évaluation n’a été informée d’aucune situation où la dispense de l’obligation de présenter une demande a été utilisée dans le cas de l’ARA, et il n’existe ni ligne directrice ni pratique particulière concernant la dispense d'obligation dans le cadre du programme.
Pour déterminer si le programme atteignait les bénéficiaires visés, l’équipe d’évaluation a effectué une analyse des vétérans gravement handicapés. En s'appuyant sur le groupe substitut originalFootnote 8 utilisé dans la prévision des dépenses et clients du programme, l’équipe d’évaluation a analysé « les vétérans qui reçoivent des indemnités d’invalidité, dont l’invalidité est évaluée à au moins 98 % et qui ne vivent pas dans un établissement de soins de longue durée ». Ce groupe de vétérans gravement handicapés est fondé sur les pourcentages cumulatifs d’évaluation de l’invalidité de toutes les affections donnant droit à l’indemnité d’invalidité. Au total, 1 161 vétérans vivants répondaient à ce critèreFootnote 9 et, en septembre 2019, 225 (19 %) d’entre eux recevaient l’ARA, 130 (11 %) avaient vu leur demande d’admissibilité à l’ARA refusée et 806 (70 %) n’avaient pas présenté de demande ou n’avaient pas encore reçu de décision d’admissibilité au programme.
Pendant les entrevues, l’équipe d’évaluation a appris qu’un indicateur d'au moins 98 % ne convenait pas toujours, car le taux pourrait résulter de l'addition de plusieurs montants d’invalidité plus faibles qui, accumulés, donnent 98 % et ne signifient pas nécessairement une invalidité grave. C’est pourquoi l’équipe d’évaluation a employé un autre groupe cible de vétérans pour réaliser une analyse plus poussée. On a constaté que 137 vétérans présentaient au moins une affection donnant droit à l’indemnité d’invalidité (II) évaluée individuellement de 80 % ou plus. De ces 137 vétérans, en septembre 2019, 40 (29%) d’entre eux recevaient l’ARA, 9 (7%) avaient vu leur demande d'admissibilité à l’ARA refusée et 88 (63%) n’avaient pas présenté de demande ou n’avaient pas encore reçu de décision d’admissibilité au programme. Il faut aussi noter que sur les 88 personnes n'ayant pas présenté de demande ou n’ayant pas reçu de décision, 8 reçoivent une indemnité d’invalidité (II) pour une sclérose latérale amyotrophique (SLA), 7 reçoivent une II pour une bronchopneumopathie chronique obstructive (BPCO), 24 reçoivent une II pour un trouble de stress post-traumatique (TSPT), les autres souffrant de différentes maladies notamment du cancer, de paraplégie ou quadriplégie, de la maladie de Parkinson, de troubles psychiatriques, de maladies pulmonaires, etc.
Dans l’ensemble, l’évaluation montre qu’ACC a la possibilité d’utiliser les données des programmes et des opérations en sa possession pour s’assurer d'atteindre adéquatement les bénéficiaires ciblés par le programme (à savoir les aidants des vétérans gravement handicapés).
Recommandation 1 :
Il est recommandé que :
- le directeur général, Gestion des programmes et de la prestation des services, utilise les données et les renseignements sur les programmes pour déterminer quels sont les vétérans gravement handicapés clients du Ministère qui n’ont pas présenté de demande d’ARA alors qu’ils pourraient être admissibles au programme;
- après l’identification d’autres bénéficiaires potentiels, le directeur général, Gestion des programmes et de la prestation des services, collabore avec le directeur général, Opérations centralisées, pour déterminer l’admissibilité de ce groupe de personnes et les joindre au moyen de dispenses de l’obligation de présenter une demande, dans la mesure du possible;
- après l'identification et la confirmation de l’admissibilité des bénéficiaires visés supplémentaires et des révisions des politiques du programme, la directrice générale, Gestion des programmes et de la prestation des services , travaille à l’élaboration d’une orientation et du processus qui en découle – y compris des changements nécessaires aux outils et aux systèmes – afin que le programme continue d’atteindre les vétérans les plus gravement handicapés et, s’il y a lieu, le joigne au moyen de dispenses de l’obligation de présenter une demande.
Réponse de la direction :
La direction est d'accord avec cette recommandation.
| Mesures correctives à prendre |
|---|
| En ce qui concerne la recommandation 1, le directeur général, Gestion des programmes et de la prestation des services :
a. travaillera en collaboration avec les responsables des Opérations centralisées, des Opérations en région et des Politiques pour :
b. travaillera en collaboration avec les responsables des Opérations centralisées, des Opérations en région et de la TI pour :
c. travaillera en collaboration avec les responsables des Opérations centralisées, des Opérations en région et des Politiques pour élaborer des directives de façon continue, ainsi que des outils, et apporter des changements aux systèmes afin qu’ACC puisse repérer de manière proactive les bénéficiaires potentiels et les dispenser de l’obligation de présenter une demande d’ARA lorsque cela est possible, en se fondant sur l’orientation de la politique révisée découlant des recommandations 2 et 3. |