4.1 Des processus sont-ils en place pour veiller à ce que l'administration du programme soit conforme aux directives ministérielles?
Il faut améliorer la politique du programme et les processus opérationnels qui s’ensuivent afin de mieux expliquer et définir les critères d’admissibilité et de fournir une orientation sur la façon dont les exigences de la politique doivent être évaluées.
Pour estimer la mesure dans laquelle le programme est administré conformément aux directives ministérielles, l’équipe d’évaluation a réalisé l’examen des directives ministérielles actuelles, des entrevues avec des informateurs clés, l'examen des commentaires des intervenants liés au programme, une revue de la littérature, la comparaison de l’orientation du programme avec celle d'un programme similaire géré par le ministère des Anciens Combattants des États-Unis, et l’étude des dossiers concernant les décisions antérieures du programme.
4.1.1 Examen des directives ministérielles actuelles
Comme le prévoit la politique sur l’ARA d’ACC, pour être admissible au programme, le vétéran a besoin d’une indemnité d’invalidité/indemnité pour douleur et souffrance en raison d’un problème de santé qui entraîne un besoin de soins continus à un niveau répondant à au moins un des critères suivants :
- un niveau de soins et de surveillance comparable à ce qui exigerait l’admission dans un établissement comme un établissement de soins de longue durée;
- une aide physique quotidienne d’une autre personne pour la plupart des activités de la vie quotidienne;
- des instructions et une surveillance continues durant l’exercice de la plupart des activités de la vie quotidienne;
- une surveillance quotidienne et, pour sa sécurité, de ne pas être laissé seul (c.-à-d. que le vétéran représente un risque pour lui-même ou autrui s’il n’est pas surveillé quotidiennement).
Les critères d’admissibilité énoncés dans la politique emploient les formulations fournies dans le Règlement sur l’ARA. La politique donne des éléments définissant ce qu’on entend par « la plupart des activités de la vie quotidienne », mais ne fournit pas d’autres critères ni définitions pour répondre aux questions suivantes.
- Quels sont les besoins et les critères en matière de santé fonctionnelle, physique ou mentale dont il faut tenir compte pour déterminer si un vétéran bénéficie d’un niveau de soins et de surveillance comparable à ce qui exigerait l’admission dans un établissement de soins de longue durée? (critère d’admissibilité 1)
- Quelle est la différence entre « une aide physique quotidienne (critère ii) » et « des instructions et une surveillance continues (critère iii) » et comment ces différences devraient-elles être abordées lors de l’évaluation des vétérans?
- Quels sont les besoins ou les critères en matière de santé fonctionnelle, physique ou mentale dont il faut tenir compte lorsqu’on détermine qu’un vétéran a besoin d’une « une surveillance quotidienne et, pour sa sécurité, de ne pas être laissé seul (critère d’admissibilité iv) »?
Pendant l’évaluation, l’équipe d’évaluation a demandé si la Direction des politiques en matière de programmes avait fourni d'autres directives aux décideurs concernant ces questions. On lui a répondu que les directives étaient en cours d’examen, mais n’avaient pas encore été données.
4.1 2 Entrevues avec des informateurs clés et données de programme sur les bénéficiaires
Au cours d’entrevues avec des employés des Opérations en région (de première ligne), l’équipe d’évaluation a appris que le manque d’information ne permettait pas de complètement comprendre le programme ou de fournir aux vétérans suffisamment de renseignements concernant l’admissibilité au programme. Le personnel des Opérations en région est préoccupé par le fait que les évaluations de vétérans qu’ils effectuent servent à la prise de décisions. En effet, comme ils ne savent pas quels éléments de l’évaluation sont utilisés, ils craignent de manquer des occasions de souligner des besoins en matière de santé à l’appui d’une considération relative à l’admissibilité de vétérans.
Les entrevues avec les employés des Opérations en région ont également révélé des préoccupations quant à l’admissibilité et l'inadmissibilité de vétérans, car les décisions d’octroi de prestations ne correspondent pas toujours à ce que les employés auraient prévu. L’une des principales préoccupations soulevées dans la majorité des entrevues du personnel des Opérations en région était que souvent, des vétérans ayant besoin d’une surveillance continue en raison d’un problème de santé mentale grave n’étaient pas admissibles au programme. Les personnes interrogées estiment que le fait de mettre l’accent sur les « activités de la vie quotidienne » de base limite les critères d’admissibilité au programme, en ce sens qu’il ne s'appliquerait pas aux vétérans ayant besoin d’une surveillance continue en raison de leur état de santé mentale.
Au cours d’entrevues avec les décideurs du programme de la Direction générale des opérations centralisées (DGOC), l’équipe d’évaluation a appris qu’en l’absence de directives claires dans la politique et le processus opérationnel qui en découle, ils ont établi leurs propres critères à prendre en compte dans certaines situations. Comme aucune formation médicale ni spécialisation en santé n’est requise des décideurs du programme, il y a un risque que les critères internes ne correspondent pas aux besoins en matière de santé fonctionnelle, physique et mentale ou ne donnent pas accès au programme d’une manière tenant compte de tous les besoins en matière de santé fonctionnelle, physique et mentale. Par exemple, pour le critère d’admissibilité iv « une surveillance quotidienne et, pour sa sécurité, de ne pas être laissé seul », l’équipe d’évaluation a appris qu’en l’absence d’orientation stratégique et de définitions, les décideurs du programme ont interprété une « tentative de suicide documentée » comme une preuve à l’appui de décisions favorables à l’égard de ce critère. Comme autre exemple, citons des épisodes d’errance ou de disparition du domicile.
En analysant les données sur les bénéficiaires du programme, l’évaluation a constaté qu’en septembre 2019, 608 (83,5 %) des 728 vétérans admissibles à l’ARA avaient un problème de santé mentale et que 633 vétérans ayant un problème de santé mentale ont vu leur demande d’admissibilité à l’ARA refusée. Dans les cas où des vétérans ayant des problèmes de santé mentale ont été admissibles à l’ARA, près de 95 % d’entre eux avaient aussi des problèmes de santé autres que des problèmes de santé mentale. Dans ces situations, même si les problèmes de santé mentale peuvent avoir conduit ou contribué à l’admissibilité du vétéran, l’évaluation n'a pas pu déterminer quelle ou quelles affections particulières sont liées à la décision d'attribution de l’ARA. Au total, en septembre 2019, 97 vétérans ayant seulement des problèmes de santé mentale avaient présenté une demande d’ARA, 33 (34 %) ont reçu une décision favorable et 64 (66 %) une décision défavorable.
4.1.3 Rétroaction des intervenants
En examinant les procès-verbaux de plusieurs comités consultatifs d’intervenants ministériels, l’équipe d’évaluation a trouvé des commentaires soulevant des préoccupations au sujet de l’admissibilité actuelle au programme.
À la réunion du Groupe consultatif sur les familles du mardi 30 avril 2019 et à celle du Groupe consultatif en santé mentale du 30 avril 2019 , le procès-verbal indique ce qui suit : « Les critères d’admissibilité font l’objet d’une longue discussion et sont jugés trop restrictifs puisque, fondamentalement, le vétéran doit être placé en établissement s’il n’a pas d’aidant naturel. ».
De plus, le procès-verbal de la réunion du Groupe consultatif sur les politiques du 22 juin 2018 rapporte que :
« Le coprésident membre du Groupe consultatif sur la santé mentale a envoyé une lettre au ministre pour exprimer des préoccupations concernant l’accès à l’ARA pour les personnes atteintes de problèmes de santé mentale. Il soulignait dans sa lettre que les questions relatives à la demande étaient centrées sur la capacité physique alors que la compréhension la plus élémentaire des problèmes de santé mentale est que nous savons que la personne peut être en mesure d’accomplir une activité physique, mais qu’en raison de limitations mentales, elle n’en est pas capable. On se préoccupe que l’avantage, tel qu’il est structuré, ne sera pas accordé aux personnes qui prennent soin de vétérans souffrant de problème de santé mentale. »
Le procès-verbal ajoute :
« Bien qu’il soit plus probable qu’un vétéran souffrant d’un problème de santé physique soit admissible à l’allocation parce qu’il satisfait aux critères du besoin quotidien d’assistance physique avec directives et/ou supervision pendant l’accomplissement de la plupart des activités de la vie quotidienne, un vétéran souffrant d’un problème de santé mentale peut être admissible dans les situations où il ou elle a besoin d’une supervision quotidienne et qu’il n’est pas considéré comme sécuritaire de laisser cette personne seule. »
Le procès-verbal de la réunion du Groupe consultatif sur les politiques souligne qu’un « vétéran souffrant d’un problème de santé mentale peut être admissible dans les situations où il ou elle a besoin d’une supervision quotidienne et qu’il n’est pas considéré comme sécuritaire de laisser cette personne seule ». Or la politique du programme ne donne pas d’orientation les besoins en santé mentale visés qui permettraient l’utilisation de ce critère. C’est pourquoi l’équipe d’évaluation juge qu’il pourrait manquer aux décideurs des renseignements essentiels qui les aideraient à mieux s'assurer que le programme atteigne les vétérans ayant ce niveau de besoin.
4.1.4 Recherches concernant l’évaluation des déficiences physiques et des troubles cognitifs en relation avec les activités de la vie quotidienne
Pour mettre en perspective les préoccupations soulevées par les comités consultatifs d’intervenants et les employés des Opérations en région concernant l’évaluation des activités de la vie quotidienne des vétérans ayant des besoins découlant de problèmes de santé mentale, l’équipe d’évaluation a cherché à examiner la documentation sur cette relation. La documentation citée ci-dessous traite des préoccupations soulevées et souligne particulièrement que :
- Les AVQ « sont maîtrisées tôt dans la vie et sont relativement mieux préservées en cas de déclin du fonctionnement cognitif que des tâches de niveau supérieur »Footnote 10.
- « L’exécution des activités instrumentales de la vie quotidienne (AIVQ) est sensible au déclin cognitif précoce, tandis que le fonctionnement physique est souvent un facteur important de la capacité à réaliser des AVQ de base (Boyle, Cohen, Paul, Moser et Gordon, 2002; Cahn-Weiner et autres, 2007). »
4.1.5 Comparaison du programme avec le programme de soutien aux aidants du ministère des Anciens Combattants (MAC) des États-Unis d’Amérique (É.-U.)
Afin d’étayer l’évaluation, l’équipe a examiné les programmes équivalents d’autres pays. Elle a constaté que le programme de soutien aux aidants proposé par le MAC des États Unis était celui qui ressemblait le plus à l’ARA d’ACC. La comparaison complète des critères d'admissibilité est présentée dans l’annexe C.
Les critères d’admissibilité et des renseignements sur les définitions relatives au programme proviennent de la politique du programme de soutien aux aidants du MAC des É.-U. (VHA Directive 1152(1)). Voici les principaux critères d’admissibilité et les définitions connexes.
(a) Incapacité à effectuer une ou plusieurs activités de la vie quotidienne
Aux fins de la présente directive, sont considérées comme des activités de la vie quotidienne :
- Manger. Capacité de se nourrir de repas et de collations.
- Hygiène personnelle. Capacité de s’occuper en toute sécurité de ses besoins d’hygiène personnelle (p. ex., se laver le visage et les mains, prendre soin des cheveux, se raser, se maquiller, prendre soin de ses dents et de prothèses dentaires, prendre soin des ongles des doigts ou des orteils).
- Se laver. Capacité de se laver tout le corps en toute sécurité.
- Habillage et déshabillage. Capacité de s’habiller ou se déshabiller le haut et le bas du corps avec ou sans pansement.
- Toilette. Capacité de maintenir l’hygiène périnéale et de remettre des vêtements avant ou après l’utilisation de la toilette ou du bassin hygiénique; capacité de réaliser les soins de stomie, y compris de nettoyer la zone autour de la stomie, mais sans s’occuper du matériel; ou capacité de gérer une sonde urinaire ou un urinal.
- Ajustement de prothèse (utilisation d’appareils fonctionnels). Capacité d’ajuster des appareils prothétiques ou orthopédiques spéciaux sans aide. L’ajustement des appareils pour lesquels une personne (handicapée ou non) aurait besoin d’aide ne doit pas être noté (par exemple, soutiens, ceintures, laçage au dos, etc.).
- Mobilité. Capacité de passer d’un lit à une chaise ou d’une chaise à une toilette en toute sécurité, capacité de se tourner et de se positionner dans un lit, capacité de marcher en toute sécurité sur des surfaces variées, ou capacité d’aller à l’étage.
(b) Besoin de surveillance ou de protection en raison de symptômes ou de séquelles d’une déficience ou d’une blessure neurologique ou autre ;
La nécessité d’une surveillance ou d’une protection en raison de symptômes ou de séquelles d’une déficience ou d’une blessure neurologique ou autre signifie qu’une surveillance ou de l’aide est nécessaire en raison d’un ou de plusieurs des facteurs suivants :
- Crises épileptiques. Incapacité de gérer des crises épileptiques de façon autonome (c.-à-d. que les crises ne sont pas correctement maîtrisées au moyen de médicaments ou que le vétéran n’est pas en mesure de gérer de façon autonome la prise de médicaments, les pertes de connaissance ou les absences de conscience).
- Planification et organisation. Difficulté à planifier et à organiser (c.-à-d. à accomplir des tâches de la vie quotidienne, prendre des rendez-vous et s’y présenter, respecter un traitement médicamenteux).
- Sécurité. Incapable d’assurer sa sécurité et celle des autres (c.-à-d. que le vétéran présente un risque pour lui-même ou pour autrui, qu’il risque de tomber ou d’errer, ou qu'il ne peut pas utiliser d’appareils électriques, de cuisinière ou de four en toute sécurité).
- Sommeil. Difficulté à avoir un sommeil régulier sans intervention de l’aidant.
- Troubles délirants ou hallucinations. Incapacité à maintenir un comportement sécuritaire en cas de troubles délirants (pensées irrationnelles) ou d’hallucinations (perturbations graves de la perception).
- Déficit de la mémoire à court terme. Difficulté à se souvenir d’événements récents et à apprendre de nouveaux renseignements.
- Dysrégulation affective/comportementale (autorégulation). Incapacité à réguler son comportement sans afficher l’un des comportements suivants : agressivité ou combativité avec soi-même ou les autres, perturbations verbales notamment par des cris, des menaces ou des injures excessives, prise de décisions déficiente, incapacité de mettre fin à des activités adéquatement, comportement perturbateur, infantile ou socialement inapproprié.
(c) La personne est un vétéran qui souffre d'une blessure grave liée au service, subie ou aggravée dans l’exercice de ses fonctions dans l’armée, la marine ou l’aviation à la date du 11 septembre 2001 ou ultérieurement, qui a été déclarée invalide à 100 % pour cette blessure grave et à laquelle est accordée une indemnisation mensuelle spéciale comprenant une aide et une allocation pour soins.
Comme l’ARA d’ACC, le programme de soutien aux aidants (Caregiver Support Program) des États-Unis comprend des critères d’admissibilité concernant les activités de la vie quotidienne. De plus, le programme de soutien aux aidants des É.-U. prévoit un critère non lié aux activités de la vie quotidienne, à savoir le critère (b) qui prend en compte un « besoin de surveillance ou de protection en raison de symptômes ou de séquelles d’une déficience ou d’une blessure neurologique ou autre » et donne des définitions précises d'incapacités causées par des symptômes ou des séquelles d'une déficience ou d'une blessure neurologique ou autre concernant les crises épileptiques, la planification et l’organisation, la sécurité, le sommeil, les troubles délirants ou hallucinations et les déficits de la mémoire à court terme. Cette distinction indique que la politique du programme de soutien aux aidants du MAC des États-Unis reconnaît que les symptômes ou les séquelles de troubles neurologiques ou d’autres déficiences ou blessures doivent être évalués séparément des « activités de la vie quotidienne » de base.
L’équipe d’évaluation estime que les éléments définissant un « besoin de surveillance ou de protection en raison de symptômes ou de séquelles d’une déficience ou d’une blessure neurologique ou autre » dans la politique du programme de soutien aux aidants des États-Unis pourraient être traités de manière similaire dans la définition du critère iv de l'ARA d’ACC, à savoir« une surveillance quotidienne et, pour sa sécurité, de ne pas être laissé seul. » Cette approche pourrait aider à atténuer les préoccupations soulevées par les employés des Opérations en région et les intervenants au sujet de la prise en compte inadéquate des besoins en santé mentale dans les critères d’admissibilité.
Il est également important de souligner que les critères d’admissibilité du programme de soutien aux aidants des É.-U. relatifs au « besoin de surveillance ou de protection en raison de symptômes ou de séquelles d’une déficience ou d’une blessure neurologique ou autre » concordent avec la façon dont les troubles médicaux liés à la santé mentale sont évalués aux fins des indemnités d’invalidité et de l’indemnité pour douleur et souffrance d’ACC dans la Table des invaliditésFootnote 11 du Chapitre 21 – Affections psychiatriques. Les cotes des invalidités médicales de la Table des invalidités et les possibilités d'harmonisation de ces décisions avec les critères d’admissibilité pour d’autres programmes d’ACC font l’objet d’un examen plus approfondi dans le cadre d’une évaluation horizontale des exigences d’admissibilité des programmes 2020-2021.
4.1.6 Examen des dossiers de décisions relatives à l’admissibilité au programme
En collaboration avec les analystes de programme de la Direction générale de la gestion des programmes et de la prestation des services (DGGPPS) d’ACC, l’équipe d’évaluation a examiné les dossiers d’un échantillon aléatoire de décisions d’admissibilité au programme d’ARA. Au total, 180 décisions relatives à l’ARA ont été rendues entre le 1er avril 2018 et le 30 septembre 2019.
En bref, les résultats sommaires montrent que :
Sur les 75 décisions favorables examinées :
- 43 décisions concernaient des vétérans admissibles auparavant à l’ARAF et qui ont par conséquent été admissibles à l’ARA. Dans ces cas, les vétérans ont été déclarés admissibles sans avoir à présenter de nouveaux éléments de preuve. En tenant compte de cela, l’équipe qui a examiné les dossiers a tout de même été en mesure de trouver de l’information confirmant la pertinence des décisions pour 20 (47 %) de ces décisions, mais a constaté pour 23 (53 %) d’entre elles que les éléments de preuve ne suffisaient pas à appuyer la décision favorable rendue, qui s’expliquait uniquement par l’approbation reçue antérieurement pour l’ARAF;
- sur les 32 autres décisions favorables (visant des personnes dont la demande d’ARAF n'avait pas été approuvée auparavant), l’équipe a constaté que, selon les renseignements et les éléments de preuve disponibles, 29 (91 %) des décisions étaient raisonnables, et que 3 (9 %) étaient jugées non raisonnables ou n’étaient pas justifiées par suffisamment d’éléments de preuve expliquant la décision favorable rendue.
Sur les 105 décisions défavorables étudiées, l’équipe d’examen des dossiers a constaté que :
- selon les renseignements et les éléments de preuve disponibles, 93 (89 %) des décisions étaient raisonnables;
- 12 (11 %) des décisions défavorables ne correspondaient pas entièrement aux éléments de preuve sur lesquels s'était appuyée la décision.
Les résultats de l’examen des dossiers indiquent qu’il est nécessaire de réduire les risques d’interprétation incohérente des sources de preuve aux fins des critères d’admissibilité à l’ARA.
Dans l’ensemble, l’évaluation montre que, pour la section 4.1, ACC a grandement besoin d’améliorer la politique de l’ARA et les processus opérationnels qui en découlent afin de mieux expliquer et définir les critères d’admissibilité et de fournir une orientation sur la façon dont les exigences de la politique doivent être évaluées.
Recommandation 2 :
Il est recommandé que :
- le directeur principal, Politiques en matière de programmes, prenne immédiatement des mesures pour mettre à jour la politique sur l’ARA afin d’y inclure une orientation médicale fondée sur des données probantes et des définitions concernant chaque critère d’admissibilité, y compris des détails sur :
- les besoins de santé et les déficiences dont il faut tenir compte lorsqu’on détermine qu’un vétéran requiert « un niveau de soins et de surveillance comparable à ce qui exigerait l’admission dans un établissement (critère d’admissibilité i) »;
- des détails sur la distinction entre « une aide physique quotidienne (critère ii) » et « des instructions et une surveillance continues (critère iii) » et la façon dont ces différences devraient être abordées lors de l’évaluation des besoins des vétérans en matière d’activités de la vie quotidienne;
- les besoins de santé ou les déficiences (notamment ceux concernant la santé mentale) dont il faut tenir compte lorsqu’on détermine qu’un vétéran a besoin d’une « une surveillance quotidienne et, pour sa sécurité, de ne pas être laissé seul (critère d’admissibilité iv) »;
- après les révisions de la politique du programme, le directeur général, Gestion des programmes et de la prestation des services, actualise le processus opérationnel de l’ARA afin de fournir des directives précises aux décideurs sur les sources de données récentes ou nouvelles qui doivent servir à l’évaluation des critères d’admissibilité. Si les sources de données probantes ou les méthodes actuellement à la disposition du Ministère ne suffisent pas pour l’évaluation des critères de l’ARA, il pourrait être nécessaire de réviser le processus de demande, l’évaluation ou les sources ou d’en créer de nouveaux;
- après les révisions de la politique du programme, le directeur général, Gestion des programmes et de la prestation des services, engage des activités de promotion et de sensibilisation sur la politique révisée du programme auprès des vétérans et de leurs aidants.
Réponse de la direction :
La direction est d'accord avec cette recommandation.
| Mesures correctives à prendre |
|---|
| En ce qui concerne la recommandation 2 a) i, ii et iii, le directeur principal, Direction des politiques en matière de programmes :
a. Effectuera des recherches, y compris des recherches médicales et des consultations, ainsi que des analyses de l’environnement, et formulera des recommandations de modifications à apporter à la politique relative à l’ARA afin de fournir une orientation plus claire pour déterminer si les critères d’admissibilité i à iv sont satisfaits, conformément à la recommandation. |
| En ce qui concerne la recommandation 2 b) et c), le directeur général, Gestion des programmes et de la prestation des services :
b. Travaillera en collaboration avec les responsables des Opérations centralisées, des Professionnels de la santé, des Opérations en région et des Politiques pour mettre à jour l’orientation fonctionnelle, y compris les processus opérationnels, en se fondant sur la politique révisée relative au programme afin d’appuyer l’évaluation des critères d’admissibilité et la prise de décisions. Après l’analyse des changements requis, les outils utilisés dans le cadre du processus seront mis à jour ou de nouveaux outils seront créés au besoin. c. Après avoir apporté les changements à la politique relative au programme, travaillera en collaboration avec la Direction générale des communications pour faire la promotion de la politique révisée relative au programme auprès des vétérans et des aidants. |
4.2 Atteinte des résultats escomptés
Le profil d’information sur le rendement (PIR) et le modèle logique de l’ARA, qui présente les résultats de l’ARA, peuvent être consultés à l’annexe D.
Résultat immédiat : Les vétérans gravement blessés et leurs aidants sont informés de l’existence de l’ARA.
Comme on l'a vu à la section 3.3, il est possible de s’assurer que les vétérans les plus gravement handicapés sont joints relativement à leur admissibilité éventuelle au programme.
Comme le mentionne la section 3.3 du rapport, environ 70 % des vétérans qui reçoivent une indemnité d’invalidité ou une indemnité pour douleur et souffrance cumulative d'au moins 98 % et qui ne vivent pas dans un établissement de soins de longue durée n’ont pas présenté de demande d’ARA ou n’ont pas encore reçu de décision d’admissibilité au programme. De plus, l’évaluation a constaté que 63 % des vétérans souffrant d’au moins une affection donnant droit à l’indemnité d’invalidité ou l’indemnité pour douleur et souffrance évaluée individuellement à 80 % ou plus et qui ne vivent pas dans un établissement de soins de longue durée n’ont pas présenté de demande d’ARA ou n’ont pas encore reçu de décision d’admissibilité au programme. La recommandation 1 de la page 18 est une réponse à ces résultats.
Dans les cas de demandes de prestation approuvées, le Sondage auprès des aidants a demandé aux aidants des vétérans comment ils avaient appris l’existence du programme. Les résultats indiquent que, le plus souvent, les aidants sont informés de l’existence du programme par un employé d’ACC. Les autres résultats sont présentés dans le graphique 3.
Graphique 3 : Sondage auprès des aidants - Comment les aidants ont-ils eu connaissance du programme?
Graphique 3 : Sondage auprès des aidants - Comment les aidants ont-ils eu connaissance du programme?
| Pourcentage | |
|---|---|
| Légion | 3,0 % |
| Médias | 3,5 % |
| Autres (veuillez préciser) | 4,5 % |
| Ami | 8,1 % |
| Allocation pour relève d'un aidant familial | 11,6 % |
| Site Web d'ACC | 15,2 % |
| Vétéran | 26,8 % |
| Employé d'ACC | 27,3 % |
Résultat intermédiaire : Les aidants ont accès en temps opportun aux versements de l’ARA.
L’évaluation montre que les aidants ont accès en temps opportun aux versements de l’ARA.
Le PIR de l’ARA comprend deux mesures de rendement relatives au traitement des versements aux aidants. Ces indicateurs de mesure et les résultats du rendement se trouvent plus bas.
Traitement des versements – ARA
| Premières demandes d’ARA | 2018-2019 | 2019-2020 (en septembre 2019) |
Total |
|---|---|---|---|
| Nombre de décisions favorables | 683 | 93 | 776 |
| Nombre de versements traités dans la semaine suivant la décisionFootnote 12 | 486 | 83 | 569 |
| % des versements traités dans un délai d’une semaine | 71 % | 89 % | 73 % |
| Nombre moyen de jours pour traiter le versement | 6,6 | 4,1 | 6,3 |
Les résultats montrent qu'alors que les délais de traitement des versements étaient inférieurs à la cible de 80 % en 2018-2019, ils se sont améliorés pour atteindre 89 % en 2019-2020, avec une moyenne de jours de traitement de 4,1.
| Premières demandes d’ARA | 2018-2019 | 2019-2020 (en septembre 2019) |
Total |
|---|---|---|---|
| Nombre de décisions favorables | 683 | 93 | 776 |
| Nombre de versements traités dans les 9 semaines suivant la réception de la demande et les renseignements nécessaires | 431 | 48 | 479 |
| Pourcentage des versements traités dans les 9 semaines suivant la réception de la demande et des renseignements nécessaires | 63 % | 52 % | 62 % |
| Nombre moyen de semaines nécessaires au traitement du versement après la réception de la demande | 8,8 | 10,4 | 9,0 |
Les résultats montrent que le délai global entre la présentation d’une demande d’ARA par un vétéran et la réception d'un premier versement par l’aidant a augmenté en 2019-2020 par rapport à 2018-2019. La principale raison de cette augmentation est le temps nécessaire pour qu'une décision relative à l’ARA soit rendue, ce qui fait l’objet d’un examen plus approfondi à la section 4.2.3 – Efficacité.
Pour déterminer si les aidants étaient préoccupés par les versements en attente, l’équipe d’évaluation a examiné les commentaires du Sondage auprès des aidants qui faisaient part d'une insatisfaction à l’égard du programme. Or les préoccupations soulevées ne portaient pas sur la rapidité du traitement des paiements. De plus amples renseignements sur les préoccupations soulevées par les aidants sont fournis dans la section suivante, qui évalue le résultat ultime du programme.
Résultat ultime : Les aidants se sentent reconnus par le gouvernement pour le soutien qu’ils offrent à des vétérans gravement handicapés.
L’évaluation constate que l’ARA reconnaît de façon significative le rôle des aidants dans le soutien aux vétérans dont ils prennent soin.
Les résultats du Sondage auprès des aidants montrent que 79 % des aidants sont d’accord ou tout à fait d’accord pour dire que « l’ARA reconnaît de façon significative mon rôle dans le soutien du vétéran dont je prends soin ». Le graphique 4 présente d’autres ventilations des réponses sur la satisfaction des aidants.
Graphique 4 : Résultats du sondage auprès des aidants – Satisfaction des aidants à l’égard de l’ARA.
Graphique 4 : Résultats du sondage auprès des aidants – Satisfaction des aidants à l’égard de l’ARA.
| Pourcentage | |
|---|---|
| Nes sais pa, S/O, préfère ne pas répondre | 2 % |
| Ni en accord ni en désaccord | 6 % |
| En accord | 33 % |
| Entièrement en accord | 46 % |
| Entièrement en désaccord | 3 % |
| En désaccord | 10 % |
Les résultats du sondage concernant la satisfaction à l’égard du programme montrent que 74 % des aidants sont d’accord ou tout à fait d’accord pour dire que « Dans l’ensemble, je suis satisfait/satisfaite de l'ARA ». Le graphique 5 présente d’autres ventilations des réponses sur la satisfaction des aidants.
Graphique 5 : Résultats du Sondage auprès des aidants – Satisfaction des aidants à l’égard de l’ARA.
Graphique 5 : Résultats du Sondage auprès des aidants – Satisfaction des aidants à l’égard de l’ARA.
| Pourcentage | |
|---|---|
| Nes sais pa, S/O, préfère ne pas répondre | 2 % |
| Ni en accord ni en désaccord | 9 % |
| En accord | 36 % |
| Entièrement en accord | 38 % |
| Entièrement en désaccord | 4 % |
| En désaccord | 11 % |
Dans les cas où les aidants n’étaient pas satisfaits du programme, on a examiné les commentaires afin de déterminer les problèmes ou les préoccupations qui pourraient en être la cause. Les principaux thèmes associés à ces préoccupations étaient :
- le montant accordé est insuffisant et ne correspond pas à la quantité de soins nécessaires;
- les aidants perdent une partie de leur revenu ou de leur emploi en raison de leur rôle d’aidant;
- il est difficile d'obtenir une approbation pour l’allocation ou l’allocation ne tient pas compte des problèmes de santé mentale.
Au moment d’examiner ces préoccupations, il est important de souligner que le but de l’ARA est de reconnaître le rôle que joue un aidant naturel et qu’elle ne vise ni à remplacer une rémunération d’emploi ni à être un programme de soutien du revenu. En effet, ACC offre d'autres programmes de soutien financier pour reconnaître et indemniser les vétérans les plus gravement handicapés. L’évaluation a révélé qu’au moment où la demande d’ARA de vétérans est approuvée :
- 82 % reçoivent également une indemnité supplémentaire pour douleur et souffrance (ISDS). L’ISDS est une prestation mensuelle non imposable. Cette indemnité offre une reconnaissance et une compensation en raison d’une déficience permanente et grave liée au service, qui constitue une entrave à la réinsertion dans la vie après le service. L’ISDS est payée mensuellement selon trois catégories : Catégorie 1 = 1 528,50 $, Catégorie 2 = 1 019,00 $ et Catégorie 3 = 509,50 $;
- 73 % ont été jugés avoir une diminution de la capacité de gain (DCG) et sont admissibles à la prestation de remplacement du revenu (PRR). La PRR est une prestation mensuelle imposable qui garantit que le revenu du vétéran soit d’au moins 90 % de sa solde militaire brute avant sa libération; elle est versée jusqu’à l’âge de 65 ans à tout vétéran qui est considéré comme ayant une diminution de la capacité de gain. Après que le vétéran a atteint l’âge de 65 ans, la prestation versée est égale à 70 % du montant de la PRR payable avant l’âge de 65 ans.
Il est important de noter que l’évaluation n’a pas mesuré la qualité ou le niveau des soins fournis aux vétérans ni les effets des soins sur eux. Le Ministère pourrait toutefois analyser les résultats du sondage national d’ACC de 2020 pour comprendre dans quelle mesure les résultats relatifs aux vétérans sont atteints en fonction des divers programmes auxquels les vétérans ont accès.
Les possibilités d'harmonisation de l’admissibilité entre les différents programmes d’ACC seront examinées afin que soit déterminé la possibilité d’autres gains d’efficience dans le cadre d’une future évaluation horizontale des exigences d’admissibilité aux programmes.
4.3 Est-il possible d'accroître l’efficacité et l’économie du programme?
La norme de traitement actuelle exigeant que 80 % des décisions de l’ARA soient prises dans un délai de huit semaines n’est pas respectée.
4.3.1 Délais de traitement
Le PIR de l’ARA a pour objectif que 80 % des décisions relatives à l’admissibilité à l’ARA soient rendues au plus tard huit semaines après la réception de tous les renseignements nécessaires.
Les résultats relatifs au traitement des demandes depuis deux ans (présentés dans le tableau 7) montrent qu’environ 55 % des demandes sont traitées dans un délai de huit semaines, et près de 80 % des demandes sont traitées dans un délai de douze semaines.
| Premières demandes d’ARA | 2018-2019 | 2019-2020 (en septembre 2019) |
Total |
|---|---|---|---|
| Nombre total de décisions | 1 455 | 350 | 1 805Footnote 13 |
| Nombre/pourcentage de décisions traitées dans un délai de 8 semaines | 752 (52 %) | 192 (55 %) | 944 (52 %) |
| Nombre/pourcentage de décisions traitées dans un délai de 10 semaines | 910 (63 %) | 241 (69 %) | 1 151 (64 %) |
| Nombre/pourcentage de décisions traitées dans un délai de 12 semaines | 1 142 (79 %) | 277 (79 %) | 1 419 (79 %) |
Bien qu’à l’heure actuelle, les délais de traitement des demandes présentées au titre du programme soient plus longs que la cible de huit semaines, l’équipe d’évaluation n’a pas reçu de commentaires négatifs du personnel des Opérations en région ni des aidants dans les réponses au Sondage auprès des aidants au sujet du temps d’attente. Comme l’indique la section 4.2, 74 % des aidants se sont dits globalement satisfaits du programme.
L’équipe d’évaluation estime que cette constatation crée une occasion pour ACC. En effet, au moment de mettre en œuvre les mesures répondant aux recommandations de la présente évaluation, la Direction générale de la gestion des programmes et de la prestation des services devrait réviser la norme de service pour déterminer si elle est adéquate et réaliste et, dans la mesure du possible, modifier la cible de façon à ce que la norme corresponde plus aux exigences en matière de prise de décisions du programme.
4.3.2 Coûts de fonctionnement
Chaque année, la Direction générale des finances d’ACC affecte les coûts de fonctionnement estimatifs à chaque programme d’ACC. Les coûts totaux du programme et les coûts d’exploitation estimatifs de l’ARA sont présentés dans le tableau 8.
| Dépenses de l’ARA par exercice financier | Dépenses de programme | Dépenses salariales et dépenses de fonctionnement et d’entretien (F et E) | Total |
|---|---|---|---|
| 2019-2020 (prévisions) | 7 070 000 $ | 2 140 808 $ | 9 210 808 $ |
| 2018-2019 (résultats réels) | 6 895 367 $ | 1 835 979 $ | 8 731 346 $ |
Dans l’ensemble, en proportion des dépenses totales, les coûts de fonctionnement (salaires et F et E) sont passés de 21 % en 2018-2019 à une prévision de 23 % en 2019-2020. Comme il n’y a qu'une année complète de données réelles pour le programme, un examen plus approfondi des coûts de fonctionnement sera entrepris dans le cadre d’examens futurs. Les futurs examens pourront également tenir compte des éventuels changements de processus découlant des recommandations de la présente évaluation.
4.4 Le programme a-t-il des effets imprévus?
La pratique consistant à utiliser les évaluations et les rapports se trouvant dans le dossier vise à réduire le fardeau administratif pour les demandeurs et les décideurs. Toutefois, quand des éléments de preuve datant de plus de trois mois mènent à une décision défavorable, il faudrait demander des renseignements à jour pour s’assurer que les besoins actuels du vétéran en matière de santé sont pris en compte.
4.4.1 Examen de la date et des types de documents sources
Dans le but d’éliminer le fardeau administratif inutile imposé au vétéran et compte tenu du lien entre les exigences d’admissibilité à cette prestation et l’indemnité d’invalidité ou l’indemnité pour douleur et souffrance du vétéran, la politique sur l’ARA prévoit qu’ACC puisse utiliser les renseignements médicaux, l’évaluation de l’infirmière/l’infirmier ou d’autres évaluations et dossiers existants pour confirmer l’état de santé du vétéran. Une information additionnelle peut être demandée au besoin.
Au cours de l’examen détaillé des dossiers, l’équipe chargée de l’examen des dossiers a étudié la date des documents sources utilisés par les décideurs :
- concernant les décisions favorables, 39 % des documents sources dataient de plus de trois mois au moment de la décision, et 13 % avaient plus d’un an;
- concernant les décisions défavorables, 53 % des documents sources dataient de plus de trois mois au moment de la décision, et 7 % dataient de plus d’un an.
L’analyse approfondie des dossiers examinés montre que 34 % des 105 dossiers ayant reçu une décision défavorable contenaient des éléments de preuve indiquant que la situation du vétéran s’était aggravée après la prise de la décision. Un programme semblable offert par ACC pour les bénéficiaires d’une pension d’invalidité, l’allocation pour soins, exige que l’évaluation ait lieu dans les trois mois suivant la date de la demande. S'il est vrai qu’ACC utilise les rapports et évaluations en sa possession dans l’intention de réduire le fardeau administratif pour le vétéran, il se peut que des décisions défavorables soient prises par méconnaissance de la totalité des besoins actuels du vétéran en matière de santé.
Au cours d’entrevues avec du personnel des Opérations en région (de première ligne), l’équipe d’évaluation a appris que les gestionnaires de cas ne savaient pas toujours qu’une décision relative à l’ARA était à l’étude, ce qui a soulevé des préoccupations sur le fait que les renseignements du dossier ne correspondaient pas toujours à l’état de santé actuel du vétéran. Les employé en question ont également indiqué que s'ils savaient qu’un vétéran présentait une demande, un effort concerté serait déployé pour qu’une évaluation à jour soit effectuée et versée au dossier afin d’appuyer le processus décisionnel.
Au cours de l’examen des dossiers, l’équipe chargée de l’examen a remarqué que plus de 15 types différents de documents sources pouvaient être considérés comme des éléments de preuve. Certains des documents sont remplis par des fournisseurs de soins de santé, tandis que d’autres sont des déclarations par le vétéran. Une possibilité s’offre afin de préciser la nature des rapports et évaluations acceptables à l’appui d'une décision relative à l’ARA pour s’assurer que la meilleure information possible est utilisée aux fins de prise de décisions (en lien avec la recommandation 2).
Recommandation 3 :
Il est recommandé que :
- le directeur principal, Politiques sur les programmes, mette à jour la politique sur l’ARA afin de fournir des directives précises sur la date de validité des documents sources, en particulier pour les décisions susceptibles d’être défavorables, afin de s’assurer que la situation de santé actuelle des vétérans est prise en compte dans le processus décisionnel;
- après les révisions de la politique du programme, le directeur général, Gestion des programmes et de la prestation des services, collabore avec le directeur général, Opérations centralisées, à la réalisation des mises à jour de processus, d’outils ou de systèmes permettant que les documents sources appropriés selon la date de validité soient utilisés dans le processus décisionnel de l’ARA.
Réponse de la direction :
La direction est d'accord avec cette recommandation.
| Mesures correctives à prendre |
|---|
| En ce qui concerne la recommandation 3 a), le directeur principal, Direction des politiques en matière de programmes :
Mènera des consultations intraministérielles et apportera des changements à la politique relative à l’ARA afin de fournir une orientation précise quant à l’âge acceptable des documents de référence, en particulier pour les décisions défavorables éventuelles, et de veiller à ce que l’état de santé actuel du vétéran soit pris en compte dans le processus de prise de décisions. |
| En ce qui concerne la recommandation 3 b), le directeur général, Gestion des programmes et de la prestation des services :
Travaillera en collaboration avec les responsables des Opérations centralisées, des Opérations en région et de la TI pour mettre à jour les processus, les outils et les systèmes et veiller à ce que l’âge des documents de référence utilisés dans le cadre du processus de prise de décisions soit approprié. |
4.4.2 Lettres suivant les décisions relatives au programme
Lorsqu’une décision est prise, une lettre en informant le vétéran lui est envoyée directement. L’équipe d’évaluation a examiné le contenu des lettres de décision. Les lettres conseillent au vétéran de communiquer avec ACC en cas de changement, mais il serait plus clair d’expliquer au vétéran qu’il doit présenter une nouvelle demande si sa situation change (plutôt que de faire appel). Cela est particulièrement important étant donné qu’un dossier de vétéran sur trois examiné dans le cadre de l’examen des dossiers et ayant reçu une décision défavorable contenait des preuves d’une détérioration de l’état de santé après la prise de la décision de l’ARA.
Lorsqu’une lettre de décision est envoyée au vétéran, une autre lettre est envoyée à l’aidant pour le remercier des services rendus à titre de proche aidant que la décision soit favorable ou défavorable. L’équipe d’évaluation estime que ces lettres pourraient orienter plus précisément vers les ressources disponibles pour tous les aidants naturels (que la demande d’ARA ait été approuvée ou non) sur le site Web d’Anciens Combattants Canada, notamment sur la page de l’Espace aidants.
La nécessité de fournir aux aidants de l’information sur les services d'aide à leur disposition se justifie aussi par les commentaires fournis dans le Sondage auprès des aidants. De nombreux aidants ont indiqué qu’ils avaient de la difficulté à accéder à l’ARA et aux services destinés aux aidants en général, tandis que d’autres aidants ont laissé entendre que les ressources destinées aux aidants étaient insuffisantes.
4.4.3 Appel d’une décision relative à l’ARA
| Appels d'une décision relative à l’ARA | Nombre de décisions favorables | Nombre de décisions défavorables | Nombre total de décisions | Taux de décisions favorables (en %) |
|---|---|---|---|---|
| 2018-2019 – Appels de premier palier | 4 | 136 | 140 | 2,9 % |
| 2018-2019 – Appels de deuxième palier | 4 | 16 | 20 | 20 % |
| 2019-2020 – Appels de premier palier | 9 | 64 | 73 | 12,3 % |
| 2019-2020 – Appels de deuxième palier | 1 | 28 | 29 | 3,4 % |
| Totaux | 18 | 244 | 262 | 6,9 % |
L’analyse des données sur les demandes a montré que plus de 50 % des demandes d’ARA sont rejetées. La lettre de décision informe les vétérans de leur droit d’interjeter appel s’ils sont ne sont pas satisfaits de la décision. Les appels sont traités par les unités nationales des appels de premier et de deuxième paliers d’ACC. Comme l’indique le tableau 9, moins de 7 % des décisions relatives à l’ARA ont été invalidées en appel depuis la mise en œuvre du programme.
L’ARA est une prestation de reconnaissance et l’équipe d’évaluation a remarqué que les appels portant sur d’autres prestations de reconnaissance d’ACC – comme l’indemnité pour douleur et souffrance, l’indemnité supplémentaire pour douleur et souffrance, l’allocation pour soins – sont traités par le Tribunal des anciens combattants (révision et appel) (TACRA). Les appels interjetés auprès du TACRA donnent au vétéran le droit à une représentation et des conseils juridiques par l'intermédiaire du Bureau de services juridiques des pensions. Cette différence pourrait être examinée dans une future évaluation des volets et des processus de révision et d’appel et de règlement des plaintes d’ACC.