Le présent rapport renferme les constatations et les recommandations découlant de l’évaluation du Bureau de l’ombudsman des vétérans (BOV).
1.1 Mission, mandat et rôle
La mission du BOV est d’être un agent de changement positif pour favoriser des résultats équitables pour les vétérans et leur famille. Le mandat du BOV a été établi dans le décret en conseil C.P. 2007-530. Le BOV veille à ce que les vétérans du Canada, les membres actifs des Forces armées canadiennes (FAC) et de la Gendarmerie royale du Canada (GRC), leur famille et les autres clients d’Anciens Combattants Canada (ACC) soient traités conformément à la Déclaration des droits des anciens combattants et à ce qu’ils reçoivent les services et les avantages dont ils ont besoin, et ce, de façon équitable, opportune, respectueuse et efficace. Comme l’illustre le triangle de l’équité du BOVFootnote 1, le BOV vise à obtenir un processus équitable, un traitement équitable et des résultats justes pour les vétérans et les clients.
La responsabilité essentielle de l’ombudsman des vétérans est d’examiner de façon indépendante et impartiale les plaintes et les problèmes liés aux programmes et aux services offerts par le portefeuille d’Anciens Combattants Canada et de faire respecter la Déclaration des droits des anciens combattants (source : Cadre ministériel des résultats).
Le BOV exécute son mandat en faisant ce qui suitFootnote 1 :
- Aider et informer les personnes qui communiquent avec le BOV en leur fournissant les renseignements nécessaires et en les aiguillant vers les fournisseurs de services les plus aptes à les aider;
- Enquêter sur les plaintes des personnes qui pensent avoir été traitées de façon injuste par ACC ou d’autres fournisseurs de services;
- Réaliser des enquêtes systémiques menant à des recommandations qui visent à régler les problèmes systémiques qui risquent de toucher bon nombre d’autres vétérans et leur famille;
- Conseiller le ministre des Anciens Combattants et les comités parlementaires sur les problèmes qui sont importants pour les vétérans et leur famille.
Le BOV n’est pas mandaté pour l’exécution des activités suivantes :
- Examiner les décisions d’ACC qui peuvent faire l’objet d’une révision ou d’un appel auprès du Tribunal des anciens combattants (révision et appel) [TACRA]. Il est à noter que le TACRA offre un processus d’appel indépendant aux vétérans qui sont insatisfaits d’une décision rendue par ACC aux termes de la Loi sur les pensions ou de la partie 3 de la Loi sur le bien-être des vétérans. Le Tribunal fait également office de dernier palier d’appel pour les demandes d’allocation aux anciens combattants.
- Examiner des avis juridiques, des décisions judiciaires et des décisions de juges.
- Examiner des questions relevant exclusivement de la GRC.
- Examiner des questions touchant des documents confidentiels du Conseil privé de la Reine pour le Canada.
Il est également à noter que le rôle du BOV se limite au règlement des plaintes des vétérans qui ne concernent que des décisions qui sont hors du champ de compétence du TACRA et qui ont fait l’objet d’une révision ministérielle. Par ailleurs, en raison de son mandat, les types de décisions que le BOV peut examiner sont limités aux domaines suivants :
- Services fournis au titre du Règlement sur les soins de santé pour anciens combattants, p. ex. les avantages pour soins de santé, le Programme pour l’autonomie des anciens combattants et les soins de longue durée (il est à noter que le rôle et la portée des mesures sont limités au libellé de ce règlement);
- Services fournis au titre de la Loi sur le bien-être des vétérans, p. ex. l’allocation pour études et formation, les services de réorientation professionnelle, les services de réadaptation (mais non l’indemnité d’invalidité), la prestation de remplacement du revenu (qui inclut un facteur d’avancement professionnel et la détermination de la diminution de la capacité de gain), l’allocation de reconnaissance pour aidant et l’allocation de soutien du revenu des Forces canadiennes.
Par conséquent, les limites du mandat ont une incidence directe sur le nombre et les types de plaintes sur lesquelles le BOV peut enquêter. Le graphique ci-dessous donne une idée du nombre éventuel de décisions qui pourraient se solder par une plainte.
Diagramme 1 : Secteurs où les décisions sont rendues et où les opérations sont réalisées 2018-2019
Diagramme 1 : Secteurs où les décisions sont rendues et où les opérations sont réalisées 2018-2019
Ce graphique présente le nombre de décisions rendues par les programmes d’ACC, le TACRA et la Cour fédérale. Il indique également le nombre de cas traités par le BSJP et le BOV. Le graphique comporte trois sections : Admissibilité aux prestations d’invalidité et évaluation; Système de tribunaux; et Admissibilité, processus et opérations.
Selon le graphique, les plaintes faites au BOV sont liées soit au volet Admissibilité aux prestations d’invalidité et évaluation, soit au volet Admissibilité, processus et opérations.
Admissibilité aux prestations d’invalidité et évaluation
Le graphique contient les renseignements suivants sur les décisions d’ACC en matière admissibilité aux prestations d’invalidité et évaluation :
| Premières demandes | Réévaluations | Révisions ministérielles | Décisions rendues |
|---|---|---|---|
| 22 860 | 16 063 | 2 860 | 41 783 |
Le graphique illustre également que les décisions en matière d’admissibilité aux prestations d’invalidité et d’évaluation bénéficient d’un mécanisme de recours par le biais du système de tribunaux.
Systèmes de tribunaux
Le graphique indique que le système de tribunaux comporte deux entités : le BSJP (budget de 8 M$, 100 ETP) et le TACRA (budget de 12,4 M$, 101 ETP). Une troisième entité, c’est-à-dire la Cour fédérale du Canada, ne relève pas du portefeuille des Anciens Combattants. Selon le graphique, les décisions de réévaluation et de révision ministérielle ont contribué à la charge de travail du BSJP comme suit :
| Nombre total de renvois | Causes déconseillées | Renvois à ACC aux fins de révision ministérielle | Causes présentées au TACRA |
|---|---|---|---|
| 10 037 | 5 212 | 2 222 | 2 603 |
En 2017-2018, le TACRA a rendu le nombre suivant de décisions dans les secteurs suivants :
| TACRA – Révision | TACRA – Appel | TACRA – Réexamen | AAC – Appel | Nombre total de décisions du TACRA |
|---|---|---|---|---|
| 2 017 | 375 | 71 | 3 | 2 466 |
Neuf décisions ont été rendues par la Cour fédérale.
Admissibilité, processus et opérations
Le graphique indique que le Secteur de la prestation des services d’ACC a rendu le nombre suivant de décisions relevant du mandat du BOV en 2018-2019 :
| Réadapt. | AEF | SRP | APR | DCG | ASRFC | ARA | PAAC | SLD |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 4 041 | 3 119 | 1 776 | 3 535 | 4 741 | 61 | 1 520 | 9 384 | 2 473 |
Le Secteur de la prestation des services du Ministère a également rendu des décisions par rapport au SAIC (3 171) et à l’ASRR (321). Ces avantages ont été éliminés au cours des années subséquentes.
Le graphique indique également qu’ACC a rendu des décisions dans les secteurs suivants ne relevant pas du mandat du BOV :
| AS | IBG | AIE | AAC | Aide à l’éducation | Allocation vestimentaire |
|---|---|---|---|---|---|
| 1 458 | 252 | 313 | 200 | 128 | 277 |
Par ailleurs, le Ministère a rendu 6 162 décisions relatives à l’AIC. L’AIC relevait du mandat du BOV en 2018-2019, mais pas au cours de l’exercice suivant. Au total, le Ministère a rendu 45 349 décisions.
Le graphique indique que 2 064 décisions ont été envoyées à l’Unité nationale des appels de premier palier (UNAPP), alors que 363 décisions ont été envoyées à l’Unité nationale des appels de deuxième palier (UNADP). Il précise également que 634 474 autorisations de traitement ont été effectuées en 2018-2019.
Enfin, le graphique illustre que 2 001 personnes ont contacté le Bureau de l’ombudsman des vétérans (budget de 5,5 M$, 38 ETP) et que ces contacts ont entraîné 1 153 enquêtes et 628 plaintes valides.
Si l’on tient compte des taux d’approbation des décisions (de façon générale, les décisions favorables ne se soldent pas par une plainte) ainsi que des plaintes valides examinées par le BOV, on constate que le BOV a une influence limitée quand on pense au nombre total de plaintes éventuelles. Le graphique ci-dessous illustre bien cela et indique qu’en 2018-2019, les enquêtes et les recommandations du BOV ont amené ACC à modifier 45 décisions, ce qui représente environ 7 % des plaintes valides.
Diagramme 2 : Plaintes valides reçues par le BOV 2018-2019
Diagramme 2 : Plaintes valides reçues par le BOV 2018-2019
Ce graphique ressemble au graphique 1, à l’exception d’une nouvelle case intitulée Loi sur l’embauche des anciens combattants. Deux autres couches de renseignements se superposent au graphique :
- Taux de décision favorable/défavorable relatifs aux avantages/programmes d’ACC et appels, causes devant le TACRA et causes devant la Cour fédérale;
- Nombre de plaintes jugées valides par le BOV par programme/avantage et par palier d’appel.
| Programme | Taux de décision favorable | Taux de décision défavorable |
|---|---|---|
| Prestations d’invalidité (1re demande) | 82 | 18 |
| Réadaptation | 97 | 3 |
| AEF | 75 | 25 |
| SRP | 88 | 12 |
| APR | 99 | 1 |
| DCG | 95 | 5 |
| ASRFC | 69 | 31 |
| ARA | 45 | 55 |
| PAAC | 86 | 14 |
| SLD | 97 | 3 |
| SAIC | 48 | 52 |
| ASRR | 80 | 20 |
| AS | 83 | 17 |
| AIC | 4 | 96 |
| AIE | 71 | 29 |
| AAC | 22 | 79 |
| Aide à l’éducation | 69 | 31 |
| Allocation vestimentaire | 77 | 23 |
| AIC | 80 | 20 |
| Palier d’appel | Taux de décision favorable | Taux de décision défavorable |
|---|---|---|
| TACRA – Révision | 44 | 56 |
| TACRA – Appel | 29 | 71 |
| UNAPP (appel de premier palier) | 20 | 80 |
| UNADP (appel de deuxième palier) | 16 | 84 |
| Cour fédérale | 22 | 78 |
| Objet de la plainte | Plaintes valides |
|---|---|
| Indemnité d’invalidité | 453 |
| Pension d’invalidité | 42 |
| IDS | 8 |
| Réadaptation | 10 |
| AEF | 11 |
| APR | 5 |
| AIC/SAIC | 15 |
| ASRFC | 2 |
| ARA | 6 |
| PAAC | 6 |
| SLD | 2 |
| IBG | 1 |
| Loi sur l’embauche des anciens combattants | 2 |
| Autorisation de traitement | 48 |
| Prestation de services | 15 |
| TACRA – Révision | 1 |
Enfin, le graphique indique que 45 vétérans ont vu leur résultat changer après avoir contacté le BOV (2 001 contacts initiaux, 1 153 enquêtes, 628 plaintes valides et 45 résultats changés).
Même si la plainte est valide, le graphique ci-dessous illustre que le BOV n’a pas pu régler chaque cas. Résoudre ne signifie pas nécessairement qu’une décision a été modifiée. Cela peut simplement vouloir dire qu’avec le temps, une situation a changé au point qu’une plainte ne nécessite plus l’intervention du BOV, ou encore, que le BOV a expliqué la situation au vétéran de sorte que ce dernier n’a plus de plainte.
Diagramme 3 : Nombre réel de plaintes reçues par le BOV 2018-2019
Diagramme 3 : Nombre réel de plaintes reçues par le BOV 2018-2019
Ce graphique montre :
- le nombre de décisions et d’opérations d’ACC susceptibles de faire l’objet d’une plainte;
- le nombre réel de plaintes reçues par le BOV;
- le nombre de plaintes jugées valides et non valides;
- le nombre de plaintes visant le processus de demande de prestations d’invalidité;
- le nombre de plaintes valides visant les processus et les décisions relatifs aux programmes et à la prestation des services;
- le résultat de ces plaintes (réglées/non réglées).
Le graphique indique qu’ACC a généré 750 000 décisions, processus ou opérations susceptibles de faire l’objet d’une plainte. En voici la ventilation :
- Admissibilité aux prestations d’invalidité et évaluation (processus seulement)
- Total de 41 783 décisions
- 8 790 décisions défavorables
- 10 037 décisions perçues comme défavorables
- Total de 41 783 décisions
- Programmes et prestation de services (décisions et processus)
- 45 349 décisions relatives à l’admissibilité, aux processus et aux opérations
- 9 312 décisions défavorables
- 8 500 décisions relevant du mandat
- 634 474 autorisations de traitement
- Processus de prestation de services
- 45 349 décisions relatives à l’admissibilité, aux processus et aux opérations
Les 750 000 possibilités de plainte se sont traduites par 1 570 plaintes au BOV. De ces plaintes :
- 417 plaintes ont été fermées à l’accueil, dont 319 ont été renvoyées au processus d’examen;
- 405 plaintes ont été jugées non valides;
- 120 plaintes sont en voie d’examen;
- 628 plaintes ont été jugées valides.
De ces 628 plaintes valides :
- 505 visaient les prestations d’invalidité
- 213 réglées (207 étaient associées aux délais d’exécution)
- 292 non réglées (elles sont toutes associées aux délais d’exécution)
- 123 visaient les programmes et la prestation de services (116 réglées, 7 non réglées)
- 103 visaient l’admissibilité, les processus et les opérations
- 99 réglées
- 4 non réglées
- 48 visaient des opérations liées aux traitements
- 48 réglées
- 15 visaient la prestation de services
- 15 réglées
- 103 visaient l’admissibilité, les processus et les opérations
1.2 Groupes cibles
Les plaintes individuelles sur lesquelles enquête le BOV proviennent des groupes suivants :
- Vétérans de la Seconde Guerre mondiale et de la guerre de Corée;
- Vétérans et membres actifs des FAC (Force régulière et Force de réserve);
- Vétérans et membres actifs de la GRC;
- Clients : membres de la famille immédiate et aidants des groupes susmentionnés et survivants de vétérans.
1.3 Gouvernance
L’ombudsman relève directement du ministre des Anciens Combattants, mais le BOV exerce ses fonctions sans lien de dépendance avec ACC. L’ombudsman et le BOV reçoivent un soutien direct par l’entremise de l’ombudsman adjoint et du conseiller juridique. Les principaux secteurs organisationnels du BOV sont les suivants :
- Examen et analyse stratégiques;
- Unité d’intervention;
- Opérations liées aux communications;
- Services généraux.
La coordination au sein du BOV est assurée grâce aux éléments suivants :
- Réunions stratégiques mensuelles (on présente des résumés de la connaissance de la situation à chaque réunion du Comité stratégique);
- Réunions hebdomadaires de l’équipe opérationnelle (Comité des opérations).
La relation de travail entre le BOV et ACC est définie par un protocole d’entente (PE) et des accords sur les niveaux de service (ANS). Concrètement, cette relation se réalise comme suit :
- L’ombudsman se réunit avec le sous-ministre (SM) une fois par mois;
- L’ombudsman et l’ombudsman adjoint se réunissent avec le sous-ministre et les sous ministres adjoints (SMA) d’ACC, individuellement, une fois par mois;
- L’ombudsman et l’ombudsman adjoint se réunissent aux trois mois avec la haute direction d’ACC (le SM, le SM délégué et les SMA);
- Le directeur des Services généraux et des Opérations de Charlottetown peut se réunir avec les directeurs généraux aux trois mois, au besoin.
L’ombudsman des vétérans a établi un organe consultatif, conformément au décret en conseil. Le Conseil consultatif de l’ombudsman des vétérans (CCOV) conseille l’ombudsman des vétérans sur des questions touchant son mandat, tout en contribuant à promouvoir le bien-être des vétérans et de leur famille en repérant les nouvelles questions d’importance pour la communauté des vétérans et en fournissant à l’ombudsman des conseils sur la meilleure façon d’aborder ces questions. Le Conseil est formé de personnes issues de la communauté des vétérans et représentant un large éventail de points de vue et d’expériences, ainsi que de membres de domaines professionnels connexes (p. ex. la recherche et les soins de santé). Le Conseil se réunit au moins une fois par année pour conseiller l’ombudsman. La composition du Conseil et la durée du mandat des membres sont déterminées par l’ombudsman et sont accessibles au public.
1.4 Ressources
Lorsque le BOV a été établi en 2007, le Bureau et ACC ont reçu les ressources ci-dessous pour l’exercice 2008-2009 et les exercices subséquents. Cela comprenait 10 équivalents temps plein (ETP) pour ACCFootnote 2 et 30 ETP pour le BOV, ainsi que des services généraux offerts par ACC (Technologie de l’information/Gestion de l’information, Ressources humaines, Finances, Vérification et Évaluation) :
| Poste | 2008-2009 et exercices subséquentsFootnote 3 |
|---|---|
| Salaires | 3 458 000 $ |
| F et E | 1 700 860 $ |
| Total | 5 158 860 $ |
En date de mars 2019, les dépenses ventilées par secteur fonctionnel (telles qu’elles sont précisées dans les états financiers du BOV) pour les cinq derniers exercices sont présentées dans le tableau 2 ci-dessous.
| Poste | 2014-2015 | 2015-2016 | 2016-2017 | 2017-2018 | 2018-2019 |
|---|---|---|---|---|---|
| Salaires | 2 622 266 $ | 2 701 840 $ | 2 533 894 $ | 2 770 321 $ | 2 791 738 $ |
| F et E | 526 125 $ | 627 181 $ | 699 047 $ | 572 344 $ | 492 265 $ |
| Total | 3 148 391 $ | 3 329 021 $ | 3 232 941 $ | 3 342 665 $ | 3 284 003 $ |
1.5 Intervenants
Le BOV compte de nombreux intervenants externes qui participent aux travaux du Bureau, y compris des tiers fournisseurs de services (p. ex. des organismes de vétérans de toutes tailles tels que la Légion royale canadienne [LRC], l’Association des anciens de la GRC, le Conseil national des associations d’anciens combattants, VETS Canada, l’Organisation canadienne des vétérans de l’OTAN et l’Afghanistan Veterans Association of Canada). Parmi les autres intervenants, notons des établissements de recherche (p. ex. l’Institut canadien de recherche sur la santé des militaires et des vétérans – ICRSMV) et le Conseil consultatif de l’ombudsman des vétérans (CCOV). Le BOV participe également en tant qu’observateur à des groupes consultatifs du ministre et fait des présentations à des comités parlementaires.
1.6 Résultats attendus
La vision du BOV, telle qu’elle est précisée dans le Plan des activités intégré 2017-2019, est la suivante : « Être reconnu comme un centre d’excellence dans l’utilisation des pratiques exemplaires en matière de fonctions d’ombudsman qui favorise le traitement équitable des vétérans et de leur famille ».
Pour le BOV, l’équité pour tous les vétérans est son principal objectif, qui peut être vu sous l’angle du triangle de l’équité (voir la section 1.1) : processus équitable, traitement équitable et résultats justes.
Les résultats attendus et les indicateurs de rendement du BOV, fondés sur le Cadre ministériel des résultats (CMR) d’ACC, sont les suivants :
Résultat no 1 (ultime) : Les plaintes des vétérans et de leur famille concernant les programmes, les services et le soutien offerts par le portefeuille d’Anciens Combattants Canada sont traitées en temps opportun.
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Résultat no 2 : Les problèmes liés aux programmes, aux services et au soutien offert aux vétérans et à leur famille par le portefeuille d’Anciens Combattants Canada sont cernés et traités.
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À l’été 2019, le BOV a actualisé ses données sur le rendement, notamment en mettant à jour le CMR et son profil d’information sur le rendement (PIR) et en établissant un nouveau modèle logique. Ce dernier (voir l’annexe 1) donne un nouvel aperçu des activités, des extrants et des résultats attendus du BOV. En raison de ces changements, le CMR 2020-2021 a été modifié comme suit (les changements sont notés en gras) :
Résultat no 1 (ultime) : Les plaintes des vétérans et de leur famille concernant les programmes, les services et le soutien offerts par le portefeuille d’Anciens Combattants Canada sont traitées en temps opportun.
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Résultat no 2 : Les problèmes liés aux programmes, aux services et aux soutiens offerts aux vétérans et à leur famille par le portefeuille d’Anciens Combattants Canada sont cernés aux fins de résolution.
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