3.0 Constatations

3.1 Efficacité

L’équipe d’évaluation a examiné l’efficacité du BOV en s’appuyant sur les indicateurs de rendement de ce dernier, tels que le fait de répondre aux plaintes des vétérans et de les régler, le traitement équitable et respectueux des vétérans et le fait de dialoguer avec les vétérans. Elle a également évalué l’incidence des principales recommandations du BOV.

3.1.1 Régler les plaintes des vétérans/clients

1^re constatation : De façon générale, le BOV réussit à régler la plupart des demandes de renseignements et des plaintes relevant de son mandat. Sa capacité de régler/fermer des plaintes dans les 60 jours s’est considérablement améliorée au cours des cinq dernières années. Le principal obstacle à son efficacité globale réside dans les pouvoirs limités que le BOV peut exercer pour régler les problèmes des vétérans.

La mesure dans laquelle le BOV réussit à régler efficacement les plaintes des vétérans est indiquée ci-dessous pour chacun des rôles principaux du BOV (traiter les demandes de renseignements individuelles et régler les plaintes individuelles; effectuer des enquêtes systémiques; conseiller le ministre et les parlementaires).

Demandes de renseignements individuelles et plaintes individuelles

L’examen de la documentation a confirmé que les problèmes des vétérans/clients signalés au BOV durant la période visée par l’évaluation étaient variés. Il y avait notamment des problèmes liés aux indemnités/pensions d’invalidité, aux avantages pour soins de santé, à la réadaptation, à l’assistance professionnelle, aux décisions du TACRA, à la prestation des services du BSJP ainsi qu’à la complexité et à la rapidité des processus de demande d’avantages d’ACC. De ces derniers, les problèmes liés aux prestations d’invalidité et le temps que cela prend ACC pour rendre une décision à l’égard d’une demande de prestations d’invalidité représentaient la majorité des cas. Par exemple, selon le rapport annuel 2018-2019 du BOV, 50 % des demandes de renseignements/plaintes visaient des problèmes liés aux prestations d’invalidité, alors que 79 % visaient le délai d’exécution. En outre, les répondants du BOV ont souligné que pratiquement tous les dossiers non réglés au cours des cinq dernières années visaient le délai d’exécution relativement aux demandes d’indemnité d’invalidité (le BOV n’a pas le pouvoir de régler ces dossiers à moins que les circonstances ne l’exigent). Le BOV a fait remarquer qu’au cours des six derniers mois (2019-2020), 270 des 300 plaintes valides (90 %) concernaient le délai d’exécution.

L’examen des rapports ministériels sur le rendement, qui renferment les indicateurs de rendement du BOV, a révélé qu’entre l’exercice 2014-2015 et l’exercice 2017-2018, 83,5 % des problèmes soulevés par les vétérans et autres individus étaient réglés par le BOV, soit 3,5 points de pourcentage supérieurs à la cible de 80 %. La figure 1 ci-dessous présente une ventilation des dossiers ouverts^{Footnote 8} et réglés/fermés, par exercice, durant cette période. Cela comprend un nombre important d’aiguillages vers les autorités les mieux placées pour traiter les problèmes soulevés par les vétérans/clients. Toujours d’après la figure 1, le BOV a fait d’énormes progrès au cours des exercices 2016-2017 et 2017-2018 au chapitre du règlement de dossiers, ayant enregistré une augmentation de dix points de pourcentage entre 2014-2015 et 2017-2018. Grâce à l’examen des rapports du BOV et aux entrevues auprès des répondants internes, l’équipe d’évaluation a constaté que les changements au système de gestion des dossiers ont permis au BOV d’améliorer la façon dont il suit les dossiers et analyse les données. Il est davantage question des améliorations au chapitre de l’efficience à la section 3.3.

Figure 1 : Pourcentage des dossiers fermés/réglés par le BOV

Figure 1 : Pourcentage des dossiers fermés/réglés par le BOV

Figure 1 : Pourcentage des dossiers fermés/réglés par le BOV

	2014-2015	2015-2016	2016-2017	2017-2018
Pourcentae des dossiers fermés/réglés	79 %	79,5 %	88 %	89 %

Source : Système de suivi des dossiers de l’ombudsman (SSDO)

Comme l’illustre la figure 2, le nombre de plaintes varie d’une année à l’autre. Cela est dû à un nombre de facteurs et aux changements qui se produisent au fil des ans (p. ex. les clients qui obtiennent des résultats dans le cadre du processus d’appel d’ACC et les méthodes de suivi utilisées pour dater les dossiers non réglés). Selon les données disponibles, au cours de l’exercice 2017-2018^{Footnote 9}, le BOV a évalué 472 plaintes ayant une composante d’iniquité (ce genre de plaintes relevant de son mandat). De ce nombre, 298 (63 %) ont été réglées en faveur du vétéran/client. En 2018-2019, il a traité 640 plaintes ayant une composante d’iniquité, dont 339 (53 %) ont été réglées en faveur du plaignant. Au cours de l’exercice 2019-2020 (incomplet), le BOV a enquêté sur 504 plaintes, dont 363 ayant une composante d’iniquité. De ces 141 (39 %) ont été réglées.

De façon générale, les plaintes non réglées étaient liées au délai d’exécution à l’égard des demandes de prestations d’invalidité (ce qui ne relève pas du mandat du BOV). ACC connaît un important arriéré dans ce domaine.

Figure 2 : Nombre de plaintes traitées et réglées par le BOV

Figure 2 : Nombre de plaintes traitées et réglées par le BOV

Figure 2 : Nombre de plaintes traitées et réglées par le BOV

	2014-2015	2015-2016	2016-2017	2017-2018	2018-2019	2019-2020
Traitées	0	0	0	472	640	363
Réglées	0	0	0	298	339	141

Source : SSDO du BOV

En ce qui concerne le nombre de plaintes traitées dans les 60 jours (la norme de service) [cible : 75 %], les données montrent non seulement beaucoup de variations durant la période d’évaluation, mais aussi une amélioration globale de dix points de pourcentage entre 2014-2015 et 2019-2020. Comme on le voit à la figure 3, le rendement du BOV à ce chapitre est passé de 71 % à 81 % (ce qui est supérieur à la cible de 2019-2020)^{Footnote 10}. Cependant, son rendement a diminué de 2015-2016 à 2018-2019, variant de 60 à 68 %, ce qui est nettement inférieur aux attentes.

Figure 3 : Pourcentage des plaintes fermées dans les 60 jours

Figure 3 : Pourcentage des plaintes fermées dans les 60 jours

Figure 3 : Pourcentage des plaintes fermées dans les 60 jours

	2014-2015	2015-2016	2016-2017	2017-2018	2018-2019	2019-2020
Plaintes fermées	71 %	61 %	60 %	68 %	68 %	81 %

Source : SSDO du BOC

Les vétérans interrogés ont mentionné que le BOV ne contribue que partiellement au règlement de leurs plaintes à cause de son mandat limité (certains pensent que le BOV est efficace, tandis que d’autres pensent le contraire). En raison de la petite taille de l’échantillon, l’équipe d’évaluation n’a pas pu tirer de conclusions à partir des différents points de vue exprimés, mais ceux qui étaient en communication avec le BOV par le biais de comités consultatifs ou parlementaires, par exemple, avaient une opinion plus positive au sujet de l’efficacité du BOV. Plusieurs vétérans ont souligné que le BOV était leur dernier recours après un processus d’appel à la fois long et frustrant.

Les études de cas ont confirmé les constatations susmentionnées et illustré que les plaintes individuelles se sont complexifiées ces dernières années, le processus d’examen interne du BOV nécessitant des échanges entre le Bureau et ACC pour obtenir et analyser de l’information.

À part le mandat limité du BOV en ce qui concerne les domaines dans lesquels il peut intervenir pour aider les vétérans/clients, l’équipe d’évaluation n’a pas trouvé d’obstacle important à son efficacité. Les rapports de recherche font état d’une variété d’obstacles liés aux programmes et aux services d’ACC qui a conduit le BOV à faire des recommandations à ACC, mais ces obstacles n’ont pas empêché le BOV d’atteindre ses résultats prévus.

2^e constatation : Bien que le BOV traite les vétérans/clients avec respect dans le traitement de leurs plaintes, il pourrait communiquer de façon plus rapide et transparente avec les vétérans.

Pour évaluer la façon dont les vétérans sont traités par le BOV, l’équipe d’évaluation a consulté la rétroaction recueillie par le BOV auprès de sa clientèle et mené des entrevues auprès de vétérans et de représentants d’ACC. Tous les vétérans, représentants d’ACC et intervenants externes interrogés étaient d’accord pour dire que le BOV traite les vétérans/clients de façon respectueuse et équitable. Cela cadre avec les sondages sur la rétroaction des clients menés par le BOV en 2018-2019 et en 2019-2020, selon lesquels la grande majorité était satisfaite du traitement que le BOV leur avait accordé. D’après les données sur la rétroaction des clients du BOV (résumé des données de 2018-2019 et du premier semestre de 2019-2020) :

Figure 4 : Degré de satisfaction à l’égard du traitement accordé par le BOV

• 78 % étaient dʼaccord pour dire quʼils avaient été traités de façon respectueuse tout au long du processus
• 73 % étaient dʼaccord pour dire quʼils avaient eu suffisamment de temps pour expliquer leur plainte

Cependant, quelques-uns des vétérans interrogés et des clients qui ont donné de la rétroaction au BOV ont indiqué que le Bureau pourrait communiquer de manière plus transparente et rapide avec les vétérans/clients quand ceux-ci communiquent avec le BOV pour savoir où il en est rendu avec leur plainte. Par exemple, selon les sondages effectués par le BOV auprès de ses clients en 2018-2019 et au cours du premier semestre de 2019-2020, seulement 58 % ont dit avoir reçu des renseignements clairs quant aux étapes suivant leur appel, 54 % pensaient que le BOV avait répondu clairement à leur plainte, et seulement 41 % ont convenu qu’ils avaient reçu une réponse au moment voulu. Certains vétérans interrogés dans le cadre de la présente évaluation ont également dit qu’ils auraient préféré recevoir une lettre du BOV résumant leur cas.

Les vétérans interrogés qui ont soulevé des préoccupations ont signalé que, bien qu’ils aient communiqué à maintes reprises, soit par téléphone, soit par écrit, avec le BOV, ils ont attendu des mois avant d’obtenir une réponse quant à l’état de leur plainte. On pense que la principale cause de ces retards était le manque de personnel requis pour traiter les plaintes. Quoi qu’il en soit, pour ces vétérans, ces retards ne faisaient qu’augmenter la frustration qu’ils ressentaient en raison du long processus d’appel d’ACC. D’après les répondants du BOV, ces retards étaient en grande partie attribuables à un arriéré causé par un manque d’efficacité à certains endroits, le roulement du personnel et la difficulté à recruter du personnel à Charlottetown. L’examen de la documentation et les entrevues indiquent que le BOV a pris des mesures pour réduire cet arriéré (voir la section 3.3 sur l’efficience).

Enquêtes systémiques

3^e constatation : La plupart des recommandations faites par le BOV à ACC dans le cadre d’enquêtes systémiques ont été mises en œuvre intégralement ou partiellement.

Selon l’examen de la documentation, le BOV a publié de deux à quatre rapports d’étude ou d’enquête systémique par année. Parmi les sujets abordés, mentionnons les avantages pour soins de santé, les allocations pour déficience permanente, le droit des vétérans de connaître les motifs des décisions, l’indemnisation juste de la douleur et de la souffrance, le traitement équitable des vétérans en transition et de leur famille, les prestations d’invalidité, le droit à un processus décisionnel équitable et le continuum de soins.

Les informateurs clés d’ACC et du BOV ont signalé que le BOV est libre de choisir les sujets de ses enquêtes. Ils ont fait remarquer que ces sujets proviennent de diverses sources, mais que, la plupart du temps, ils sont fondés sur des plaintes ou sur la rétroaction des vétérans. Plusieurs intervenants internes clés ont mentionné que le BOV a adopté une approche stratégique pour choisir les sujets d’enquête.

L’examen des documents a révélé que le BOV a un excellent bilan en ce qui concerne la mise en œuvre des recommandations qu’il fait à ACC. En effet, selon les rapports de 2014-2015 et 2015-2016, c’est-à-dire avant que le BOV commence à publier des bulletins sur la mise en œuvre de ses recommandations, le Ministère avait accepté 91 % et 93 % de ses recommandations respectivement, ce qui est nettement supérieur à sa cible de rendement de 80 %.

La figure 5 ci-dessous montre que sur une période de trois ans, entre 2016-2017 et 2018-2019, ACC a mis en œuvre intégralement ou partiellement la plupart des recommandations découlant des enquêtes systémiques du BOV. Au total, 67 % ont été mises en œuvre intégralement et 13 % ont été mises en œuvre partiellement, pour un total de 80 % (remarque : il y a souvent un retard dans la mise en œuvre des recommandations, car il faut prévoir du temps pour obtenir les fonds requis, ajuster les pouvoirs et les processus, etc.).

Figure 5 : Pourcentage des recommandations du BOV mises en œuvre entre 2016-2017 et 2018-2019

Figure 5 : Pourcentage des recommandations du BOV mises en œuvre entre 2016-2017 et 2018-2019

Figure 5 : Pourcentage des recommandations du BOV mises en œuvre entre 2016-2017 et 2018-2019

	Mises en œuvre intégralement	Non mises en œuvre	Mises en œuvre partiellement
Pourcentage des recommandations du BOV mises en œuvre entre	67 %	20 %	13 %

Source : Bulletin 2019 du BOV

Le tableau 5, fondé sur les bulletins du BOV, donne un aperçu plus détaillé du pourcentage des recommandations intégralement mises en œuvre, des recommandations partiellement mises en œuvre et des recommandations qui n’ont pas été mises en œuvre, par domaine de recommandation, entre l’exercice 2016-2017 et l’exercice 2018-2019. Comme les chiffres le montrent, ACC a mis en œuvre en grande partie les recommandations liées aux domaines tels que la préparation et les aptitudes à la vie quotidienne, la sécurité financière et la prestation de services (expérience du vétéran). Le BOV a été moins efficace pour ce qui est de faire adopter ses recommandations par ACC dans les domaines des soins de santé et du soutien.

Tableau 5 : Recommandations mises en œuvre, par domaine de recommandation

Domaine de recommandation	Nombre	Mises en œuvre intégralement	Mises en œuvre partiellement	Non mises en œuvre
Soins de santé et soutien	10	1	1	8
Expérience des vétérans avec ACC	25	14	7	4
Sécurité financière	19	18		1
Préparation et aptitudes à la vie quotidienne	4	4
But (p. ex. emploi ou autre but valorisant)	1	1
Intégration sociale	4	4
Total	63	42	8	13

Source : Bulletin 2019 du BOV

L’examen de la documentation a également révélé que les plaintes les plus fréquentes reçues par le BOV concernaient le temps qu’ACC mettait à traiter les demandes de prestations. Selon l’enquête systémique effectuée par le BOV sur les délais d’exécution d’ACC et publiée en 2018 (voir l’étude de cas n^o 3, annexe 3), bien qu’ACC respecte la norme de service de 16 semaines pour les demandes provenant de vétérans de la Seconde Guerre mondiale et de la guerre de Corée, la majorité des autres demandes initiales de prestations d’invalidité prenaient plus longtemps à traiter, parfois beaucoup plus longtemps. Cette enquête, basée sur l’examen de plus de 1 000 dossiers, a permis de constater que ce problème touchait particulièrement les vétérans francophones et les femmes vétérans, et qu’il y avait une absence de priorisation fondée sur les besoins en santé et les besoins financiers. Le BOV a également trouvé que les vétérans et les familles se heurtaient à un manque de transparence et de communication tout au long du processus en ce qui concerne la façon dont les délais d’exécution sont communiqués, l’état des demandes des vétérans ou les raisons des retards. Il a fait sept recommandations à ACC. Au moment d’écrire le présent rapport, le Ministère avait mis en œuvre trois des sept recommandations du BOV.

Le fait qu’ACC n’avait pas encore mis en œuvre toutes les recommandations est attribuable à plusieurs facteurs. La plupart des informateurs clés ont fait observer que certaines recommandations prennent plus longtemps à mettre en œuvre en raison des importantes sommes d’argent requises ainsi que de la complexité liée à la mise en œuvre de certaines recommandations.

Témoignages devant les comités parlementaires

Parfois, les comités parlementaires invitent l’ombudsman à comparaître devant eux. Il s’agit là pour le BOV d’une autre occasion de se prononcer sur les préoccupations des vétérans. Selon les rapports annuels, l’ombudsman, appuyé par l’ombudsman adjoint, présente souvent des témoignages sur des questions préoccupant les vétérans et leur famille, comparaissant en moyenne deux ou trois fois par année devant les comités suivants : le Comité permanent des anciens combattants de la Chambre des communes (ACVA), le Sous-comité des anciens combattants du Sénat et le Comité permanent des finances de la Chambre des communes (FINA). Les témoignages servent à informer les comités sur les questions qu’ils étudient au nom du gouvernement.

3.1.2 Connaissance, sensibilisation et mobilisation

4^e constatation : Beaucoup de vétérans/clients ne connaissent pas le BOV ni son rôle. Les activités de sensibilisation du BOV se sont accrues au fil des ans, surtout grâce aux médias sociaux, mais le Bureau pourrait en faire plus pour faire connaître le BOV et son mandat auprès des vétérans.

Connaissance du BOV

Selon un sondage national réalisé par ACC en 2017, la plupart des vétérans et des autres clients d’ACC connaissaient très peu le BOV. En effet, seulement 54 % des répondants ont dit avoir entendu parler du BOV, répartis comme suit : vétérans (63 %), GRC (59 %) et survivants (37 %). En outre, 93 % ont répondu qu’ils connaissaient très peu le BOV, n’ayant qu’une connaissance superficielle de son rôle. D’après la base de données du BOV (rétroaction des clients), les vétérans sont plus susceptibles d’entendre parler du BOV de la part des FAC, d’ACC ou d’Internet que d’organismes de vétérans, d’amis, de membres de leur famille ou des médias sociaux.

Ce manque de connaissance de l’existence et du rôle/mandat du BOV a été confirmé par les informateurs clés. En fait, la plupart des personnes interrogées pensent que la majorité des vétérans ne connaissent pas ou ne connaissent pas entièrement ce que le BOV peut faire et ne peut pas faire. La plupart des vétérans interrogés estimaient que beaucoup de vétérans ne connaissent pas le BOV; en outre, certains d’entre eux ont mentionné qu’il se peut que les vétérans ne font pas affaire avec le BOV puisqu’ils ne font pas confiance en son efficacité ou simplement parce qu’ils sont épuisés ou découragés après avoir passé par un long processus avec ACC.

Un indicateur éventuel du niveau de connaissance des vétérans par rapport au rôle du BOV est le pourcentage de plaintes reçues qui ne relèvent pas du mandat du Bureau. Les statistiques compilées par le BOV montrent qu’au cours des six dernières années, une moyenne de 21 % des plaintes reçues étaient hors de son mandat. Cependant, ce chiffre a diminué récemment. Comme l’illustre la figure 6, les plaintes ne relevant pas du mandat du BOV ont diminué de cinq points de pourcentage entre 2014-2015 et 2019-2020, passant de 23 % à 18 %.

Figure 6 : Pourcentage des plaintes ne relevant pas du mandat du BOV

Figure 6 : Pourcentage des plaintes ne relevant pas du mandat du BOV

Figure 6 : Pourcentage des plaintes ne relevant pas du mandat du BOV

	2014-2015	2015-2016	2016-2017	2017-2018	2018-2019	2019-2020
Plaintes ne relevant pas du mandat	23 %	22 %	23 %	24 %	16 %	18 %

Source : SSDO

De façon générale, la majorité des personnes interrogées pensaient que le BOV devrait sensibiliser davantage les vétérans et faire connaître l’existence et le rôle du BOV de manière plus explicite. Pour y arriver, il a été suggéré de miser sur les sites Web du BOV et d’ACC et de participer aux activités organisées par les organismes de vétérans. Quelqu’un a même proposé qu’on inclue un résumé d’information sur le BOV, ainsi que le numéro de téléphone et l’adresse du site Web du Bureau, dans toute correspondance d’ACC avec les vétérans.

Sensibilisation et mobilisation

En ce qui concerne la sensibilisation et la mobilisation, les documents du BOV montrent que le nombre d’appels au BOV a triplé entre 2014-2015 et 2017-2018 (le nombre de courriels est demeuré constant avec une moyenne annuelle de 1 336). Au cours de la même période, le nombre de plaintes déposées en ligne au moyen du formulaire de plainte est passé de 146 à 655 (remarque : le nombre de plaintes augmente habituellement à la suite de changements aux programmes et aux avantages d’ACC).

Bien que le BOV ait maintenu sa visibilité grâce aux médias traditionnels (entrevues, communiqués, etc.) et que le nombre d’assemblées publiques et de réunions d’intervenants (p. ex. avec des organismes officiels de vétérans) soit demeuré relativement constant au fil des ans, le recours aux médias sociaux (p. ex. Twitter, Facebook, blogue, abonnés, etc.) pour joindre les vétérans/clients a nettement augmenté. L’examen des rapports annuels a révélé que le nombre de gazouillis est passé de 568 à 2 600, tandis que le nombre d’abonnés à la page Facebook du BOV est passé de 2 143 en 2014-2015 à 5 100 en 2017-2018. Ces deux dernières années, le BOV a tenu deux activités en direct sur Facebook et a signalé que l’une de ces activités, celle sur la pension à vie, a joint plus de 19 000 personnes. Au cours de cette même période, le nombre de visiteurs au site Web du BOV était d’environ 35 500 par année.

Les vétérans ont manifesté des points de vue mitigés quant à leur degré de mobilisation. La plupart des personnes interrogées ont mentionné qu’elles suivaient le BOV sur les médias sociaux et qu’elles lisaient ses rapports. Certains ont dit que les moyens traditionnels utilisés pour joindre les vétérans, comme les assemblées publiques, n’étaient plus efficaces, car les vétérans sont dispersés géographiquement à l’échelle du pays et vivent souvent loin des grands centres, alors que d’autres ont signalé que les assemblées publiques étaient pertinentes et qu’elles étaient bien courues. Quelques personnes ont fait remarquer que le BOV pourrait participer aux rassemblements de vétérans, qui sont bien courus, afin d’améliorer la sensibilisation des vétérans au BOV. D’autres ont fait référence à la pertinence de faire de la sensibilisation au moyen des médias sociaux.

Quelques vétérans ont également remis en question la capacité des organismes de services aux vétérans à défendre leurs intérêts (p. ex. lors de réunions d’intervenants), car ils pensent que certains d’entre eux sont peut-être en situation de conflit d’intérêts en tant que fournisseurs de services d’ACC. Par conséquent, ces vétérans ont avancé que le BOV devrait consulter/mobiliser directement les vétérans et leur famille (et non en passant par les organismes de vétérans). Bien qu’il ait été reconnu qu’il y a une foule de groupes de vétérans aux objectifs différents, quelques vétérans ont fait savoir que les groupes « modernes » doivent être inclus dans les consultations puisqu’ils représentent mieux les intérêts des vétérans blessés.

Ce qui ressort clairement des données, c’est que les vétérans utilisent de plus en plus les médias sociaux pour communiquer avec le BOV et pour obtenir des renseignements du Bureau. En raison de la petite taille de l’échantillon de personnes interrogées, l’équipe d’évaluation n’a pas pu tirer de conclusions quant à l’efficacité et à la pertinence continues des assemblées publiques et des réunions d’intervenants. Si le BOV souhaite se pencher davantage sur cette question, il pourra le faire ultérieurement.

3.1.3 Incidence du BOV

Constatation n^o 5 : Les enquêtes systémiques du BOV et les conseils fournis aux parlementaires ont eu une incidence positive pour un grand nombre de vétérans. Cependant, peu de cas individuels étudiés par le BOV ont mené à un changement des résultats pour les vétérans. Malgré cela, l’incidence de ces changements pour les personnes concernées peut être considérable.

Enquêtes sur des plaintes individuelles

Plusieurs répondants du BOV ont dit que le pourcentage de plaintes individuelles conduisant à l’infirmation d’une décision est en fait très faible. Les données compilées par le BOV sur les décisions d’ACC infirmées à la suite d’une plainte individuelle le confirment. Par exemple, selon les données de 2018-2019 (voir le graphique ci-dessous), 4 % des enquêtes du BOV sur des plaintes individuelles se sont soldées par un résultat différent (pourcentage fondé sur le nombre total de plaintes ayant fait l’objet d’une enquête).

Diagramme 4 : Plaintes reçues par le BOV en 2018-2019

Ce graphique décrit l’incidence du BOV sur les cas individuels. On a créé un diagramme de Sankey pour illustrer le déroulement d’un cas depuis le contact initial du client avec le BOV jusqu’à son règlement.

Le graphique indique qu’on a contacté le BOV 2 001 fois en 2018-2019 : il y avait 1 681 plaintes et 320 demandes de renseignements. Des 1 681 plaintes reçues, 1 570 relevaient du mandat du BOV alors que 111 n’en relevaient pas. Au total, les plaintes représentaient 88 % de tous les contacts initiaux avec le BOV, et 78 % des plaintes relevaient du mandat du BOV.

Au total, 1 153 plaintes ont fait l’objet d’une enquête par le BOV, tandis que 417 ont été fermées sans enquête (98 ont été réglées dès leur réception, et 319 ont été redirigées vers ACC). Une plainte s’est soldée par une enquête dans 58 % des cas où un vétéran a communiqué avec le BOV.

Des 1 153 plaintes ayant fait l’objet d’une enquête par le BOV :

• 628 ont été jugées valides (31 % des plaintes reçues initialement par le BOV);
• 405 ont été jugées non valides;
• 120 sont toujours en voie d’examen.

Le graphique regroupe les plaintes valides en trois catégories : prestation de services, prestations d’invalidité et TACRA.

Secteur de plainte	Nombre de plaintes	Réglées (53 % des plaintes valides)	Non réglées
Prestation de services	117	116	1
Prestations d’invalidité	510	213	293
TACRA	1	1	0

Les 293 plaintes non réglées visant les prestations d’invalidité et les 202 plaintes réglées visant les prestations d’invalidité étaient toutes associées aux délais d’exécution. Le graphique indique également que 26 cas ont été réglés sans l’aide du BOV, tandis que quatre cas demeurent non réglés pour d’autres raisons.

Selon le graphique, parmi les plaintes réglées qui n’étaient pas associées aux délais d’exécution :

• 41 étaient liées aux décisions;
• 39 étaient liées aux processus;
• 19 étaient liées au traitement;
• 4 ont été traitées de façon équitable.

Selon le graphique, les plaintes réglées ont donné les résultats suivants :

Type de plainte réglée	Résultat
	Décision modifiée	Accès facilité	Renseignements fournis
Décision	29	9	3
Processus	3	31	5
Traitement	0	14	5
Total	32	54	13

Enfin, le graphique indique que 45 vétérans ont vu leur résultat changer grâce à la modification d’une décision (32) ou à la facilitation de l’accès (13). Par ailleurs, 54 vétérans se sont dits plus engagés grâce à l’accès qu’on leur a facilité (41) ou aux renseignements qu’on leur a fournis (13). Au total, 99 vétérans ont vu leur résultat changer ou leur engagement s’améliorer.

Des 2 001 contacts initiaux avec le BOV, environ 2 % se sont soldés par un résultat changé pour le vétéran. Des 628 plaintes valides, 7 % se sont soldées par un résultat changé pour le vétéran.

Cependant, l’incidence du BOV peut être considérable pour les plaintes individuelles qu’il est en mesure de régler. Par exemple, dans un rapport de 2019, le BOV a fait remarquer que l’installation d’une rampe de 150 $ ayant permis à un vétéran de se déplacer de façon sécuritaire d’une section à l’autre de sa maison semble peut-être un geste insignifiant, mais cela ne l’est pas pour la personne concernée. Voici d’autres exemples de résultats individuels trouvés dans divers rapports :

• Versement de 324 000 $ + soutien financier à vie à un enfant adulte à charge;
• Soins dentaires qui ont changé la vie d’un vétéran;
• Soutien en fin de vie accordé à un vétéran mourant;
• Rétablissement du financement à un vétéran âgé de plus de 90 ans;
• Services d’entretien ménager et soutien familial accordés à un vétéran de 97 ans pour lui permettre de demeurer chez lui.

Les études de cas (voir l’annexe 3) illustrent le type de résultats pouvant faire toute la différence dans la vie d’un vétéran. Dans un des cas, plus de 136 000 $ ont été versés à l’épouse survivante d’un vétéran après l’infirmation d’une décision d’ACC. Dans un autre des cas, l’on constate que le versement d’une allocation pour incidence sur la carrière (AIC) à la suite de blessures ayant entraîné des douleurs chroniques a pu faire toute la différence dans la qualité de vie et la sécurité financière d’un vétéran.

Les vétérans interrogés estimaient que la prestation de soutien aux individus était l’un des principaux rôles du BOV.

Enquêtes systémiques

L’équipe d’évaluation a constaté que les enquêtes systémiques peuvent avoir une incidence considérable quant aux sommes d’argent versées aux vétérans ainsi qu’au nombre de vétérans bénéficiant des changements proposés. Les documents examinés ont fourni des preuves convaincantes de cette incidence, et tous les informateurs clés partagent cette opinion.

L’examen de la documentation a révélé que, dans ses budgets de 2016 et 2017, le gouvernement fédéral a abordé directement plusieurs des recommandations du BOV (bien qu’il n’en ait pas abordé tous les aspects) en affectant près de 10 milliards de dollars à la mise en œuvre de recommandations, dont celles du BOV, ce qui a mené à la bonification de l’indemnité d’invalidité, de l’allocation pour perte de revenus, de l’allocation de reconnaissance pour aidant, de l’allocation pour études et formation, entre autres^{Footnote 11}.

Selon les rapports du BOV, cela incluait l’augmentation de l’indemnité d’invalidité à un maximum de 360 000 $, de même que l’accroissement de l’allocation pour perte de revenus à 90 % de la solde brute avant la libération. Parmi les autres changements, mentionnons l’élimination des dates limites liées à l’accès à la réadaptation professionnelle pour les conjoints et les survivants, l’élargissement de l’accès aux Centres de ressources pour les familles des militaires, la communication accrue avec les familles, la fermeture de la brèche pour les militaires en transition vers la vie civile et la prestation d’un soutien supplémentaire direct aux aidants des vétérans malades et blessés par le biais de la nouvelle allocation de reconnaissance pour aidant. Le gouvernement du Canada a caractérisé cette nouvelle allocation comme étant une étape importante lorsqu’il s’agit de reconnaître que les gens qui prennent soin d’un membre de leur famille ont besoin d’avantages pour eux-mêmes en raison du rôle considérable qu’ils jouent quand ils soutiennent un vétéran.

En 2017-2018, le BOV a découvert une erreur de calcul dans les catégories liées aux années de service pour l’allocation pour incidence sur la carrière. Le BOV a alerté le Ministère de l’erreur, qui a été corrigée immédiatement. La correction de cette erreur a permis d’augmenter la catégorie d’invalidité de 134 vétérans, qui ont ensuite reçu 600 $ de plus par mois.

Voici d’autres exemples d’importantes contributions systémiques apportées par le BOV ces dernières années à l’amélioration de la vie des vétérans :

• Reconnaissance de l’itinérance des vétérans comme un problème;
• Versement de 14 millions de dollars en paiements rétroactifs répartis entre 600 vétérans;
• Versement d’un million de dollars en paiements annuels répartis entre 133 vétérans;
• Versement de 10 millions de dollars en paiements annuels répartis entre 1 500 vétérans;
• Erreur de comptabilité de 150 millions de dollars ayant touché plus de 100 000 vétérans, survivants et successions^{Footnote 12}.

Influencer la prise de décisions

Les informateurs clés internes ont mentionné que les conseils fournis par le BOV aux comités parlementaires avaient beaucoup d’incidence. En effet, ils ont fait remarquer que les recommandations du BOV ont été reprises dans les budgets fédéraux, les lettres de mandat aux ministres et les rapports parlementaires. Par exemple, les rapports annuels du BOV ont fait ressortir ce qui suit :

• En septembre 2014, le Comité permanent des finances de la Chambre des communes (FINA) a mis en évidence l’importance de financer les changements recommandés par le BOV dans son rapport intitulé ‘La Nouvelle Charte des anciens combattants : Allons de l’avant’;
• La lettre de mandat du ministre des Anciens Combattants (2015) tenait compte de plusieurs recommandations formulées antérieurement par le BOV, notamment la simplification et la refonte du processus de prestation de services, l’augmentation de l’allocation pour perte de revenus à 90 % de la solde touchée avant la libération, l’élargissement de l’admissibilité à l’allocation pour déficience permanente (maintenant appelée « allocation pour incidence sur la carrière »), l’augmentation de l’indemnité d’invalidité et l’élimination de la date limite imposée aux époux survivants pour faire une demande d’aide en vertu du Programme de services de réadaptation et d’assistance professionnelle;
• Les résultats de l’étude, par le FINA, du projet de loi C 44 ‘Une loi portant exécution de certaines dispositions du budget’ ont été présentés au Parlement le 22 mars 2017. Dans son mémoire du 19 mai 2017, l’ombudsman des vétérans s’est dit heureux que le gouvernement ait pris ses recommandations et celles de nombreux organismes de vétérans au sérieux et que le projet de loi C-44 tienne compte de plusieurs d’entre elles.

Malgré tous les changements susmentionnés, le BOV a précisé dans son rapport annuel 2016-2017 qu’il existait encore des iniquités dans de nombreux domaines, notamment la prestation de services. En effet, il y a déclaré que « la mise en place d’une démarche de prestation de services simplifiée, efficace et centrée sur les vétérans nécessitera une collaboration continue, de façon à ce que même les vétérans aux besoins les plus complexes obtiennent un soutien adéquat et que tous les vétérans soient traités équitablement. » D’après les entrevues réalisées dans le cadre de la présente évaluation, il s’agit toujours d’une question centrale non réglée, du point de vue du BOV.

3.2 Efficience

L’équipe d’évaluation a évalué si la stratégie en matière de rendement du BOV était adéquate, si sa structure de gouvernance était appropriée et efficiente et si ses activités étaient menées de façon efficiente et économique. L’évaluation a également permis d’examiner si d’autres structures ou options de prestation amélioreraient l’efficacité et l’efficience du BOV.

3.2.1 Stratégie en matière de rendement

6^e constatation : Le BOV est doté d’une stratégie de mesure du rendement à jour et solide, appuyée par des données pertinentes et fiables. Les indicateurs de rendement utilisés par le BOV sont semblables à ceux d’autres bureaux d’ombudsman. L’information sur le rendement est utilisée et prise au sérieux par le Ministère, mais elle doit être plus claire pour que les vétérans puissent comprendre ce qui peut et ne peut pas être mis en œuvre et pourquoi.

Le BOV rend compte de son rendement par le biais de ses rapports annuels et du Cadre ministériel des résultats (CMR) d’ACC. Il a récemment actualisé son cadre de mesure du rendement en mettant à jour le CMR et le profil d’information sur le rendement (PIR) du BOV, ainsi qu’en créant un nouveau modèle logique (voir l’annexe 1). Ce nouveau cadre de mesure du rendement reflète mieux les résultats attendus du BOV, comporte des énoncés de résultats plus clairs, et le nouveau modèle logique établit des liens clairs entre les résultats et le résultat ultime. La plupart des indicateurs du nouveau PIR peuvent être mesurés de façon exacte et opportune par le BOV grâce aux systèmes existants, quoique certains systèmes aient dû être ajustés pour recueillir les nouvelles données (travail en cours). Le PIR comprend à la fois des indicateurs d’efficacité et des indicateurs d’efficience.

Le système de données du BOV (SSDO) renferme des données de rendement exhaustives sur les plaintes (depuis 2007), et les bulletins publics font état de la mise en œuvre des recommandations découlant d’examens systémiques (depuis 2009). Au cours de la dernière année, le BOV recueille également des données sur les expériences en matière de service à la clientèle aux trois mois, et il reçoit des données sur la connaissance du BOV grâce aux sondages nationaux réalisés par ACC tous les trois ans.

Des informateurs clés internes ont signalé que l’information sur le rendement du BOV est utilisée par le Ministère, publiée et prise au sérieux. Cependant, certains informateurs clés internes et externes ont fait remarquer que les rapports publics et les recommandations du BOV doivent être plus clairs quant aux problèmes pouvant être traités ou non par ACC et pourquoi. Les informateurs clés ont également dit que la direction du BOV pourrait utiliser les données du Bureau plus stratégiquement (le BOV crée maintenant des tableaux de bord), et la plupart estiment que le BOV pourrait faire davantage connaître son rôle et ses recommandations auprès du public (p. ex. par le biais de son site Web et en incluant de l’information dans la correspondance d’ACC avec les vétérans).

La présentation de rapports publics annuels sur le rendement est monnaie courante et considérée comme importante pour les bureaux d’ombudsman, mais il est tout aussi important de reconnaître qu’il est difficile de mesurer le succès. La plupart des bureaux visés par l’évaluation comparative font état de leur rendement dans des rapports annuels, tout comme le BOV. Ils font notamment état des éléments suivants :

• Nombre et type de plaintes (et tendances au fil des ans);
• Moyen de communication des plaintes (p. ex. par téléphone, en ligne);
• Rapidité du règlement des plaintes;
• Nombre et types d’enquêtes et pourcentage des recommandations acceptées/mises en œuvre;
• Statistiques sur les activités de sensibilisation et de communication;
• Dépenses réelles par rapport aux dépenses budgétées.

D’autres bureaux d’ombudsman ont dit que le succès peut se mesurer par les moyens suivants :

• Sondages auprès des intervenants sur le degré de connaissance du bureau, ainsi que sur l’efficacité, la fiabilité, la crédibilité et l’impartialité du bureau (on note que l’évaluation de l’« équité » n’équivaut pas à l’évaluation de la « satisfaction des clients ») [Remarque : le BOV a récemment commencé à solliciter la rétroaction des clients];
• Appui des recommandations par un tiers [Remarque : le BOV le fait parfois en publiant des recommandations conjointement avec des groupes de vétérans tels que la LRC];
• Mesure dans laquelle les conseils/recommandations influencent les politiques;
• Recours au bureau par d’autres parties (p. ex. citations, consultations).

3.2.2 Structure de gouvernance

7^e constatation : Le BOV a une structure de gouvernance claire et stable, assortie de responsabilités clairement définies en ce qui concerne ACC et le Conseil consultatif.

L’examen de la documentation a révélé une structure de gouvernance bien définie au BOV (voir la section 1.3), assortie de responsabilités clairement définies à l’égard du Ministère et du CCOV (p. ex. PE et ANS à jour avec ACC, mandat à jour pour le CCOV). La structure organisationnelle du BOV est demeurée assez constante au fil du temps, et aucun problème n’a été soulevé quant à son efficacité.

Bien que l’environnement opérationnel du BOV soit touché par les changements aux programmes d’ACC et par la nomination d’un nouvel ombudsman (un nouvel ombudsman a été nommé en novembre 2018), les secteurs de programme du BOV sont clairs, stables et bien définis. En outre, les affectations financières sont demeurées relativement stables au fil des ans. Des plans d’activités intégrés ont été préparés, et un plan stratégique est en voie d’élaboration avec le nouvel ombudsman.

Le BOV a établi une nouvelle structure pour les services de première ligne afin d’accroître ses gains d’efficience. En effet, il compte établir un poste de gestionnaire de l’assurance de la qualité et des postes de chefs d’équipe (francophones et anglophones) pour mieux aborder les problèmes en milieu de travail et améliorer le moral du personnel.

Quoique la structure de gouvernance soit vue par tous les informateurs clés internes comme étant appropriée, certains sont inquiets de la relève au niveau de la direction du BOV (étant donné que plusieurs gestionnaires occupant des postes clés partiront à la retraite à peu près en même temps).

3.2.3 Prestation de services efficiente et économique

8^e constatation : Des changements ont été apportés à la conception organisationnelle du BOV afin de rendre les services de première ligne plus efficients. Des flux de travaux et des micro enquêtes sont en cours pour accroître les gains d’efficience. D’autres projets sont en cours pour améliorer la formation et intégrer des outils en ligne à la gestion des plaintes. Au fil des ans, le BOV a accéléré le traitement des plaintes, et l’arriéré est en train d’être résorbé. D’autres gains d’efficience seraient possibles en spécialisant le personnel et en se familiarisant davantage avec les problèmes des vétérans.

Gains d’efficience liés aux processus

Le BOV travaille à améliorer son efficience de bien des manières :

• En 2016-2017, à la suite d’une étude de conception organisationnelle, le Bureau a lancé l’« opération Revitalisation » pour rationaliser ses processus de première ligne (p. ex. en séparant les rôles de l’agent d’accueil de ceux de l’agent d’enquête).
• En 2017-2018, le BOV a mis à jour son système de suivi des dossiers afin de mieux gérer les charges de travail et de fournir plus d’information sur les tendances. Le Bureau a également mis en œuvre un formulaire de plainte en ligne, et il compte intégrer les données recueillies au moyen de ce formulaire au SSDO. Le BOV a également lancé une initiative d’amélioration des processus opérationnels LEAN.
• En 2019-2020, des flux de travaux ont été conçus pour mieux gérer les projets de rapport d’enquête systémique. Le Bureau a également lancé un processus de « micro-enquête » pour étudier des problèmes systémiques plus simples, en partant du principe qu’il serait plus rapide de faire ce genre d’enquête que de mener des enquêtes systémiques plus exhaustives.
• Le BOV a des projets qui verraient l’ajout de ressources de première ligne à Ottawa afin de prolonger les heures d’ouverture ainsi que l’élargissement de la prestation de services en français. Il compte également donner une formation approfondie aux employés de première ligne pour qu’ils puissent régler plus rapidement les plaintes « faciles à traiter ».

Les informateurs clés internes et externes ont suggéré que, pour accroître davantage les gains d’efficience, il pourrait y avoir plus d’employés spécialisés (p. ex. en marijuana, en santé mentale) parmi les employés de première ligne, et ces derniers pourraient bénéficier d’une expérience globale accrue dans les enjeux des vétérans. Les vétérans/intervenants interrogés ont insisté sur l’importance d’avoir des employés du BOV qui comprennent les problèmes des vétérans et qui les ont vécus.

Délais d’exécution

Bien que le BOV ait fait remarquer que le manque de capacité/personnel l’empêchait de traiter toutes les plaintes rapidement, ce qui a occasionné un arriéré, les délais d’exécution et l’arriéré se sont améliorés au fil du temps :

• En ce qui concerne les délais d’exécution, le pourcentage de cas fermés dans les 60 jours est passé de 61 % en 2015-2016 à 81 % à ce moment-ci de 2019-2020.
• Pour ce qui est de l’arriéré, le nombre de dossiers actifs pendant plus de 60 jours a été réduit de 52 % entre septembre 2019 et janvier 2020, tel que l’illustre la figure 7 ci-dessous.

Figure 7 : Charge de travail des employés de première ligne - Dossiers actifs et arriéré de dossiers

Figure 7 : Charge de travail des employés de première ligne - Dossiers actifs et arriéré de dossiers

Figure 7 : Charge de travail des employés de première ligne - Dossiers actifs et arriéré de dossiers

	05-Sep	13-Sep	27-Sep	11-Oct	25-Oct	08-Nov	22-Nov	06-Dec	20-Dec	03-Jan
> 60 jours	198	194	204	182	166	138	119	105	97	96
Dossiers actifs	261	277	269	237	234	183	181	188	176	169

Source : SSDO du BOV

Les études de cas visaient deux exemples de plaintes ayant pris plus de la norme de 60 jours à régler (il a fallu deux ans dans un cas). Parmi les facteurs ayant occasionné des retards dans ces cas, notons la complexité des cas (p. ex. la demande initiale ayant été refusée par ACC, le BOV a dû communiquer avec le Ministère pour obtenir d’autres renseignements; le nécessité de demander une interprétation juridique), le temps qu’il a fallu pour obtenir les renseignements requis d’ACC et les retards dans l’envoi des réponses définitives d’ACC.

Dépenses

Le BOV a constamment sous utilisé ses fonds comparativement aux dépenses planifiées d’environ 15 % par année (moyenne de quatre ans) et constamment sous utilisé ses fonds comparativement aux dépenses autorisées d’environ 11 % (moyenne de quatre ans). Cependant, l’écart entre les dépenses réelles et les dépenses planifiées et autorisées (les dépenses réelles sont plus proches des dépenses planifiées) s’est réduit au fil du temps (p. ex. seulement 5 à 9 % des fonds ont été sous utilisés en 2017-2018; on devrait réduire ce pourcentage en 2019-2020).

Bien qu’il soit problématique de faire des comparaisons directes, quand on a tenté de comparer l’efficience du BOV à celle d’autres bureaux d’ombudsman fédéraux, l’évaluation comparative a révélé que la charge de travail (nombre de cas) par rapport au budget et au personnel était comparable d’un bureau à l’autre.

9^e constatation : Les principaux obstacles à l’efficience du BOV sont le roulement du personnel, les difficultés liées au recrutement, la dépendance au soutien ministériel et les réponses d’ACC. Le BOV pourrait réaliser des gains d’efficience sur le plan des services de première ligne s’il était en mesure d’offrir des services de médiation pour les plaintes des vétérans. Du point de vue de ces derniers, l’écosystème de révision et d’appel du gouvernement, qui comporte de nombreux paliers et fait intervenir de multiples parties, n’est pas efficient.

Les informateurs clés du BOV ont soulevé quelques obstacles précis en matière d’efficience :

• Le BOV est une petite organisation offrant moins de possibilités d’avancement qu’ACC et des niveaux de classification différents de ceux du Ministère; il risque donc de perdre des employés au profit d’ACC.
• Les employés de première ligne doivent composer régulièrement avec des situations, des personnes et des problèmes stressants, et ils travaillent dans des bureaux à aires ouvertes (conformément aux normes gouvernementales), ce qui peut nuire à leur capacité de travailler efficacement et contribuer à l’augmentation du taux de roulement.
• Le fait que le BOV a des bureaux à Charlottetown peut mener à des problèmes de recrutement, surtout en ce qui concerne les ressources bilingues.
• Le BOV fournit 10 ETP à ACC pour des services de réponses et il compte sur ACC pour du soutien ministériel. Cela entrave la capacité du BOV de fournir des réponses et de mettre à jour ses processus (p. ex. système de TI prioritaire et mises à niveau) de façon rapide et agile.

De façon globale, comme il a été noté précédemment, le traitement des plaintes des vétérans par de multiples organismes (ACC, TACRA, BOV) à différents paliers présente des redondances qui ne se prêtent pas au traitement efficient des problèmes des vétérans.

Certains informateurs clés du BOV, de même que quelques vétérans, ont suggéré qu’un processus de médiation, de négociation ou d’arbitrage dicté par le BOV (c’est-à-dire un mode substitutif de résolution des différends ou MSRD) pourrait produire des résultats plus rapidement qui apportent un soulagement juridique et éthique approprié au vétéran et empêchent des différends semblables de se reproduire. Par exemple, l’ombudsman fédéral de l’approvisionnement a recours à un MSRD pour réduire au minimum le désagrément que causent les différends pénibles relativement au processus d’approvisionnement^{Footnote 13}. En outre, en 2018, le gouvernement de l’Australie a mené une étude sur le soutien que reçoivent les vétérans et leur famille pour accéder aux avantages et aux services qui leur sont destinés. Selon les résultats de cette étude, le MSRD est un processus qui permet de régler efficacement des cas sans passer par une audience devant le Veterans’ Review Board et 65,1 % des cas ont été tranchés sans audience en 2017-2018^{Footnote 14}. Cependant, l’adoption d’un MSRD pour le BOV nécessite une étude approfondie, puisqu’elle déborde du cadre de la présente évaluation.

3.2.4 Structure de gouvernance et options de prestation de rechange

10^e constatation : Une structure de rechange prévoyant un bureau d’ombudsman fédéral intégré, relevant directement du Parlement par souci d’indépendance, pourrait mener à des gains d’efficience pour le gouvernement du Canada. Cependant, la mise en place de structures de rechange nécessite une étude approfondie avant de déterminer de façon définitive la manière la plus efficiente et efficace de fournir des services d’ombudsman fédéraux.

Comme il a été noté dans le cadre de l’évaluation comparative, la principale suggestion faite par la plupart des autres ombudsmans pour accroître l’efficience était de regrouper tous les bureaux d’ombudsman fédéraux en un seul bureau d’ombudsman national. Ce dernier rendrait compte au Parlement et serait divisé en plusieurs secteurs versés en un sujet particulier. Cela permettrait de réaliser des gains d’efficience sur le plan de la dotation (accueil consolidé) et des services ministériels, tout en offrant aux clients un service à guichet unique plus indépendant, simplifié et accessible. Les Principes de Venise ne préconisent pas une structure ou un modèle particulier, mais avancent que le choix d’un modèle à ombudsman unique ou à multiples ombudsmans dépend de la façon dont l’État est organisé, de ses particularités et de ses besoins. Le bureau d’ombudsman peut être organisé en fonction de niveaux différents et de compétences différentes^{Footnote 15}.

Un certain nombre d’informateurs clés du BOV et de représentants d’autres bureaux d’ombudsman fédéraux appuient également l’idée d’avoir un bureau d’ombudsman fédéral; cependant, une brochette de points de vue différents a été exprimée, notamment que le BOV rende compte au Parlement (conformément aux Principes de Venise) et qu’on fusionne le BOV avec le Bureau de l’Ombudsman du MDN et des FAC.

3.3 Pertinence

L’équipe d’évaluation s’est penchée sur la pertinence du mandat du BOV à la lumière des besoins changeants et des attentes des vétérans/clients et de l’évolution du contexte dans lequel il œuvre. Elle a aussi examiné la question de savoir si le BOV avait un niveau d’indépendance approprié.

3.3.1 Attentes des vétérans/clients

11^e constatation : Les vétérans s’attendent à ce qu’un organe indépendant les aide quand ils jugent que leurs droits n’ont pas été respectés. Ils s’attendent à ce que le BOV ait le pouvoir d’enquêter sur toute plainte ou question liée aux services offerts aux vétérans. Or, le mandat du BOV limite sa capacité d’aborder des secteurs de préoccupation clés, et le système de révision et d’appel est complexe et lourd pour les vétérans. Malgré son mandat restreint, le BOV demeure pertinent pour ce qui est de régler les plaintes individuelles et, en particulier, de régler les problèmes systémiques touchant les vétérans.

Les entrevues auprès des vétérans ont révélé qu’ils s’attendent à ce que le BOV les aide quand leurs droits n’ont pas été respectés ou quand ils ont été traités injustement, et ils croient que le BOV devrait avoir le pouvoir d’enquêter sur toute plainte ou question concernant la mise en œuvre des politiques d’ACC. Bien que les vétérans aient dit qu’il y a d’autres organismes qui offrent du soutien et de l’aide en tant que fournisseurs de services (p. ex. la LRC aide les vétérans à remplir leur demande de prestations), ils estiment que le rôle du BOV est d’intervenir lorsqu’ils sont traités injustement par ACC. Les études de cas individuelles ont également montré que les vétérans s’attendent à ce que le BOV aide à infirmer les décisions d’ACC qu’ils jugent injustes.

Les entrevues auprès d’informateurs clés du BOV et de cadres supérieurs d’ACC font également état de ces attentes. Ces informateurs clés s’attendent à ce que le BOV offre une voix indépendante pour le traitement équitable des vétérans et réalise des enquêtes systémiques sur des questions touchant les vétérans dans leur ensemble. En effet, la plupart des cadres supérieurs d’ACC ont précisé que la réalisation d’enquêtes systémiques est le rôle principal du BOV, étant donné que ces dernières ont bénéficié à des milliers de personnes. Les répondants du BOV ont également fait remarquer que le BOV est limité pour ce qui est de se pencher sur les décisions « injustes » d’ACC concernant les avantages pour soins de santé et certains programmes/services de bien-être des vétérans. Compte tenu de ces limitations, du fait que de nombreux groupes militent pour les vétérans (p. ex. la LRC) et des nouveaux programmes mis en place par ACC (comme ceux découlant des budgets de 2016 et 2017) pour mieux répondre aux besoins des vétérans, certains membres de la haute direction d’ACC remettent en question la nécessité d’avoir un BOV si ce dernier ne fait que de réaliser des enquêtes systémiques. Cependant, tous les vétérans interrogés ont dit qu’il fallait un ombudsman pour enquêter sur leurs plaintes.

De façon globale, les informateurs clés internes (BOV) et externes, tout comme l’examen de la documentation, ont révélé qu’en plus d’être complexe et lent, le système de révision et d’appel en matière de prestations des vétérans n’est pas centré sur ces derniers. En effet, ce système, qui a évolué au fil du temps, inclut deux paliers de révision ministérielle, soit le Tribunal des anciens combattants (révision et appel) [TACRA] et le BOV (voir la figure 8). En outre, il y a l’Ombudsman du ministère de la Défense nationale (MDN) et des Forces armées canadiennes (FAC), dont le rôle diffère clairement de celui du BOV, mais leurs différentes responsabilités ne sont pas évidentes pour tous les vétérans, particulièrement s’il y a un problème quand un militaire quitte les FAC. Certains vétérans ont exprimé de vives préoccupations à l’égard du système de révision et d’appel d’ACC, le qualifiant de foncièrement imparfait, et ont insisté sur le fait que le BOV doit être plus indépendant, doit pouvoir consulter les vétérans et le public sans restriction et doit être en mesure d’agir comme médiateur. Quelques vétérans ont même suggéré que le BOV agisse comme arbitre pour éviter les procédures coûteuses devant les tribunaux.

Diagramme 5 : Écosystème de révision et d’appel d’ACC en matière de prestations des vétérans

Diagramme 5 : Écosystème de révision et d’appel d’ACC en matière de prestations des vétérans

Ce graphique illustre l’écosystème de révision et d’appel d’ACC en matière de prestations des vétérans. Il montre les différents paliers d’appel au sein d’ACC ainsi que les rôles du BSJP, de l’ombudsman, du ministre/des députés et de la Cour fédérale.

Ministère

Les paliers d’appel au sein d’ACC se divisent en deux volets :

1. Prestations d’invalidité
2. Autres avantages

Prestations d’invalidité

Le graphique démontre que les personnes insatisfaites d’une décision ministérielle relativement à leurs prestations d’invalidité peuvent exiger une révision ministérielle (premier niveau de recours). Il indique que le Bureau de services juridiques des pensions a un rôle à jouer en aiguillant les vétérans vers le Ministère pour une révision ministérielle ou en les guidant dans les trois niveaux de recours du TACRA : la révision, l’appel et le réexamen. Selon le graphique, si le vétéran n’obtient pas gain de cause à la suite d’un appel ou d’un réexamen devant le TACRA, il a 30 jours pour demander un contrôle judiciaire auprès de la Cour fédérale.

Autres avantages

Le graphique démontre que le Ministère offre deux paliers d’appel aux vétérans insatisfaits d’une décision ministérielle non liée aux prestations d’invalidité : l’UNAPP et l’UNADP. Il indique également que les vétérans ont 30 jours pour demander un appel de premier palier après la décision initiale et 30 jours pour demander un appel de deuxième palier après une décision au sujet de l’appel de premier palier. Si l’appel de deuxième palier échoue, le vétéran peut demander un contrôle judiciaire auprès de la Cour fédérale.

Ministre/députés

Le graphique illustre que le ministre des Anciens Combattants peut rendre des décisions de sa propre initiative.

Ombudsman des vétérans

Selon le graphique, le rôle de l’ombudsman des vétérans consiste à traiter les plaintes convaincantes découlant du processus de décision et de recours du Ministère, ainsi qu’à traiter les problèmes systémiques liés aux processus d’appel du Ministère et du TACRA.

Source : Présentation du BOV au CCOV

Selon le décret en conseil, un vétéran doit épuiser tous les paliers d’appel avant de présenter son cas à l’ombudsman, sauf si les circonstances l’exigent. Cependant, le BOV a noté que, même si le vétéran épuise tous les paliers d’appel, la capacité de traiter davantage sa plainte devient problématique, puisque ACC se fonde sur l’argument juridique qu’il n’a pas le pouvoir de le faire même si l’ombudsman présente des arguments solides pour qu’il le fasse. Par conséquent, les vétérans ont mentionné qu’ils sont frustrés et qu’ils sont pris dans un système de révision et d’appel déroutant.

L’évaluation comparative a permis de solliciter les points de vue d’autres bureaux d’ombudsman sur le processus optimal pour l’examen ministériel des plaintes avant l’intervention d’un ombudsman. La plupart ont signalé que les bureaux d’ombudsman devraient avoir le pouvoir d’examiner n’importe quelle plainte, qu’elle ait d’abord passé ou non par le service de traitement de plaintes d’un ministère. Bien qu’il ait été noté que les ministères devraient continuer d’avoir des processus internes d’examen des plaintes pour qu’ils soient les premiers à tenter de régler une question, l’ombudsman devrait avoir le pouvoir de se pencher sur n’importe quelle plainte sans restriction (sauf dans des cas précis, comme les avis juridiques), surtout lorsque le ministère refuse de donner suite à la demande d’examen interne du plaignant.

Dans le cadre de l’évaluation comparative, tous les ombudsmans ont précisé que les enquêtes systémiques font partie du travail crucial d’un bureau d’ombudsman et qu’elles sont peut être même plus efficaces que de répondre à des plaintes individuelles pour ce qui est de susciter des changements positifs pour de nombreux vétérans/clients puisqu’elles permettent de déterminer la cause profonde des plaintes/problèmes.

3.3.2 Évolution du contexte

12^e constatation : Bien que la plupart des plaintes des vétérans présentées au BOV aient trait aux délais d’exécution à l’égard des demandes de prestations d’invalidité, il y a un éventail de problèmes touchant les vétérans qui sont variés et plus complexes depuis la guerre en Afghanistan, notamment ceux concernant la santé mentale.

L’examen de la documentation a révélé que les problèmes les plus courants touchant les vétérans n’ont pas beaucoup changé au cours des cinq dernières années. Selon les rapports annuels du BOV, le plus gros pourcentage de questions/plaintes reçues de 2014-2015 à 2018-2019 concernaient les indemnités d’invalidité et le temps que mettait ACC à rendre des décisions à l’égard de ces indemnités. Bien que le BOV ait mis ACC au courant de ces préoccupations et réalisé une enquête systémique sur la question, il n’est en mesure de régler ces plaintes/problèmes pour les vétérans puisque les décisions ne relèvent pas de son mandat. Cependant, les documents du BOV mettent également en évidence d’autres problèmes des vétérans qui ont évolué au fil des ans, comme la santé mentale (p. ex. le TSPT^{Footnote 16}), l’indemnité pour douleur et souffrance (pension à vie), le soutien en matière de santé et le soutien aux familles.

En outre, les informateurs clés du BOV et d’ACC ont précisé que, de façon générale, les besoins des vétérans sont variés, mais qu’ils sont de plus en plus complexes et que les problèmes de santé mentale sont plus nombreux. Cependant, les données indiquent qu’au fil des ans, la plupart des plaintes ont trait aux délais requis pour rendre des décisions à l’égard des prestations d’invalidité. Les entrevues auprès vétérans ont révélé un changement dans les besoins de ces derniers depuis la guerre en Afghanistan, y compris des besoins liés à la santé mentale (TSPT), aux blessures subies au combat et au soutien aux familles (de nombreux vétérans ont de jeunes familles). Quelques vétérans ont également mentionné d’autres problèmes liés à la violence sexuelle et à la réintégration de la vie civile.

Les études de cas ont confirmé cette tendance et fait ressortir que les plaintes/problèmes sont maintenant plus complexes et peuvent conduire à une fausse interprétation des lois et des politiques par ACC. Elles ont également illustré en quoi le BOV peut contribuer au règlement positif de ces problèmes complexes pour les vétérans.

Comme nous l’avons vu, la récente enquête systémique du BOV sur les délais d’exécution d’ACC relativement aux décisions à l’égard des demandes de prestations des vétérans/clients et aux appels renfermait plusieurs recommandations visant à réduire les délais d’exécution, tout en améliorant l’expérience des vétérans/clients. D’après les entrevues auprès de représentants du BOV et d’ACC, le nombre de plaintes individuelles reçues par le BOV chaque année diminuerait considérablement si ACC mettait en œuvre les recommandations du Bureau relativement aux délais d’exécution.

3.3.3 Niveau d’indépendance

Les Principes de Venise et les résultats de l’évaluation comparative confirment que l’indépendance est la pierre angulaire d’un bureau d’ombudsman. Idéalement, un ombudsman est un tiers examinateur complètement indépendant des ministères et relevant directement du Parlement. D’autres pays se sont également penchés sur le niveau d’indépendance optimal pour un ombudsman, et les Principes de Venise recommandent que les bureaux d’ombudsman aient un fondement juridique solide, préférablement au niveau de la constitution ou d’une loi qui définit les principales tâches d’une telle institution, qui en garantit l’indépendance et qui lui fournit les moyens nécessaires pour s’acquitter efficacement de ses fonctions. Les Principes de Venise recommandent également que l’ombudsman soit élu ou nommé conformément à des procédures visant à renforcer au maximum les pouvoirs, l’impartialité, l’indépendance et la légitimité du bureau et, de préférence, qu’il soit élu par le Parlement^{Footnote 17}.

Selon le décret en conseil, l’ombudsman est un conseiller spécial auprès du ministre des Anciens Combattants (relevant directement du ministre), ses employés font partie de l’effectif d’ACC et le Ministère fournit des services internes au BOV. Cependant, d’après le protocole d’entente et l’accord sur les niveaux de service entre le BOV et ACC, le Bureau a le pouvoir d’agir de façon indépendante.

La plupart des informateurs clés d’ACC et du BOV sont d’accord pour dire que le BOV agit de façon indépendante, malgré son rapport hiérarchique avec le ministre. Cependant, la plupart des intervenants externes doutent de l’indépendance du BOV, étant donné que ses employés font partie de l’effectif d’ACC et relèvent du Ministère. La plupart des vétérans et des autres intervenants interrogés pensent que le BOV devrait être complètement indépendant d’ACC afin d’éviter toute perception erronée, de le protéger contre toute ingérence du ministre/Ministère et de permettre au Bureau d’user d’autre chose que la persuasion morale pour obtenir des résultats. La majorité des vétérans interrogés et des répondants du BOV favorisent l’indépendance complète ainsi que des pouvoirs accrus pour le BOV (p. ex. le pouvoir d’exiger des preuves). Pour y arriver, on a suggéré, notamment, de transformer le poste d’ombudsman en poste de directeur parlementaire ou de lui conférer un mandat prescrit par la loi et des pouvoirs accrus (p. ex. le pouvoir de répondre à tout problème des vétérans, de jouer un rôle de médiateur dans un différend et d’exiger légalement des preuves), ou les deux.

Quelques vétérans et autres intervenants ont souligné qu’une telle structure plus indépendante pourrait conduire à une relation plus conflictuelle avec ACC et risque d’entraver la capacité du BOV à faire adopter ses recommandations. En outre, quelques vétérans et répondants du BOV ont mentionné les avantages d’être affilié avec le Ministère, soit de connaître les services fournis (la « vocation » du Ministère) et la capacité accrue de tisser des liens avec les décideurs ministériels afin d’assurer le respect mutuel et d’obtenir des résultats concrets. Cependant, il a été reconnu que la perception d’indépendance est cruciale, car les clients doivent voir l’ombudsman comme étant indépendant du Ministère afin de garantir la confidentialité et la confiance.

Comme le montre l’évaluation comparative, le Comité permanent des anciens combattants (ACVA) a recommandé en 2007 que le BOV soit créé grâce à une nouvelle loi et qu’il relève du Parlement afin d’en garantir l’indépendance. Le BOV a plutôt été créé au moyen d’un décret en conseil, il rend compte au ministre, et son mandat et ses limitations sont prévus dans le décret. Les informateurs clés d’ACC et du BOV ont indiqué que la structure et le mandat actuels s’expliquent par le fait que le Bureau a été créé rapidement, sous pression, et que, par conséquent, le Bureau a été rattaché à ACC.

En comparant le mandat et les pouvoirs du BOV à ceux qui ont été recommandés par l’ACVA en 2007, il est évident qu’il y a des différences clés dans deux domaines. Contrairement à l’intention originale de l’ACVA :

• le mandat du BOV ne lui permet pas d’aborder, sans restriction, toutes les questions liées aux soins, au soutien et aux avantages offerts à tous les vétérans, à leur famille et à tout client d’ACC;
• le BOV n’a pas pleinement accès aux documents, aux personnes et aux groupes des ministères, quels qu’ils soient, ce qui comprend le pouvoir d’ordonner la production de documents.

Cela signifie que l’ombudsman doit maintenir de bonnes relations de travail afin d’obtenir les renseignements nécessaires pour enquêter sur les plaintes ou cerner les problèmes systémiques. Bien que la persuasion morale et le maintien de rapports amicaux avec les ministères soient cruciaux pour l’efficacité de tout bureau d’ombudsman, quel que soit son niveau d’indépendance, cette exigence entraîne une « danse compliquée » entre l’ombudsman des vétérans et la haute direction d’ACC, comme l’évaluation comparative et quelques informateurs clés l’ont fait remarquer. Cette dépendance présente un risque pour l’efficacité du BOV si la relation de travail se détériore, et, comme les entrevues auprès des vétérans ont révélé, certains doutent de l’efficacité du BOV à cause de ce risque.

Quoique la structure du BOV ressemble à celle d’autres bureaux d’ombudsman fédéraux, les ombudsmans provinciaux et étrangers ont été nommés en tant qu’agents d’une assemblée législative, ils sont indépendants du gouvernement et des partis politiques et ils possèdent des mandats beaucoup plus larges que celui du BOV. Le tableau 6 ci-dessous compare les bureaux d’ombudsman aux Principes de Venise à l’égard de l’indépendance et montre que le BOV et d’autres bureaux d’ombudsman fédéraux canadiens ont moins d’indépendance que les autres.

Tableau 6 : Comparaison des bureaux d’ombudsman en matière d’indépendance et de pouvoirs

Principes de Venise sur l’indépendance des bureaux d’ombudsman établis par la Commission européenne	Bureaux d’ombudsman provinciaux et territoriauxFootnote 18	Bureaux d’ombudsman fédéraux étrangers (Royaume-Uni, Australie, Nouvelle-Zélande et Union européenne)	Bureaux d’ombudsman fédéraux canadiens
Mandat prescrit par la loi – préférablement	✓	✓	X
Ombudsman préférablement nommé par le Parlement	✓	✓	X
L’ombudsman aura le pouvoir d’enquêter sur des cas à sa discrétion	✓	✓	✓ (pour les enquêtes systémiques)
L’ombudsman aura le pouvoir de mener des entrevues ou de demander des explications écrites	✓	✓	X
L’ombudsman devra soumettre un rapport au Parlement sur les activités du bureau	✓	✓	✓

D’autres ombudsmans interrogés dans le cadre de l’évaluation comparative ont signalé que, pour être efficace, un bureau d’ombudsman doit avoir les pouvoirs suivants :

• Pouvoir d’exiger des preuves et d’avoir un accès direct aux renseignements. Il est à noter que seulement quelques bureaux d’ombudsman au Canada (p. ex. bureaux d’ombudsman provinciaux) ont ce pouvoir (la plupart des bureaux d’ombudsman fédéraux n’ont pas ce pouvoir).
• Pourvoir de réaliser des enquêtes systémiques et d’en déterminer les sujets. La plupart des ombudsmans, y compris l’ombudsman des vétérans, ont ce pouvoir, qui est considéré comme un rôle crucial. Il est également important d’avoir le pouvoir de faire le suivi de la mise en œuvre des recommandations; le BOV a ce pouvoir.
• Pouvoir de formuler des recommandations contraignantes, en mettant l’accent sur l’exercice de pouvoirs de persuasion. Il est à noter qu’aucun des bureaux d’ombudsman interrogés n’avait ce pouvoir et qu’un certain nombre de ceux-ci ne le voulaient pas (ils pensaient que cela n’était pas approprié).

Les Principes de Venise, considérés comme la référence absolue pour les bureaux d’ombudsman, recommandent qu’un ombudsman ait un droit d’accès illimité juridiquement exécutoire à tous les documents et bases de données, y compris ceux qui sont légalement privilégiés ou confidentiels. Cela comprend le droit d’accès sans entraves aux immeubles, aux institutions et aux personnes, notamment celles qui sont privées de leur liberté^{Footnote 19}. Par ailleurs, selon les Principes de Venise, les ombudsmans auront un droit juridiquement exécutoire d’exiger que les représentants et les autorités répondent aux demandes de l’ombudsman dans un délai raisonnable établi par ce dernier^{Footnote 20}. Il est à noter que l’Ombudsman de l’Ontario, par exemple, possède ces pouvoirs.