3.0 Besoin continu et portée des programmes

3.1 Besoin continu

Le Programme d’entretien des cimetières et des stèles funéraires et le Programme de funérailles et d’inhumation relèvent de la responsabilité fondamentale de « commémoration » du Ministère de « rendre hommage aux sacrifices et aux réalisations de ceux qui ont servi dans les efforts militaires du Canada ».

Du point de vue du public, les données probantes appuient la demande continue des Canadiens pour qu’ACC fournisse et entretienne les stèles funéraires des vétérans. Le récent sondage sur les attitudes des Canadiens à l'égard de la commémoration et de la Semaine des vétérans 2020 indique que 92 % des Canadiens considèrent qu’il est important qu’ACC reconnaisse et honore les vétérans canadiens et ceux qui sont morts en service grâce à la mise en valeur et à l’entretien de monuments commémoratifs, de cimetières et de stèles funéraires (dépassant la cible de rendement de 85 %^{Note de bas de page 6}). Le sentiment du public est demeuré constant au cours des dix dernières années, passant de 88 % à 93 %.

3.1.1 Participation aux programme

3.1.1.1 Programme de funérailles et d’inhumation – Population cible

Les demandes présentées dans le cadre du Programme de funérailles et d’inhumation ont diminué au cours des dernières années. La baisse de la participation au Programme de funérailles et d’inhumation est en grande partie attribuable à l’évolution des données démographiques sur les vétérans canadiens. La grande cohorte de vétérans plus âgés ayant servi en temps de guerre, qui constituent habituellement la clientèle du programme, diminue rapidement (le vétéran moyen^{Note de bas de page 7} ayant servi en temps de guerre est âgé de 94 ans par rapport au vétéran moyen^{Note de bas de page 8} des Forces armées canadiennes [FAC] qui est âgé de 60 ans). Le tableau 4 montre l’évolution démographique des vétérans canadiens.

Source : Faits et chiffres annuels d’ACC (2017-2021). Données démographiques annuelles à la fin de l’exercice (31 mars).

Compte tenu de l’évolution démographique des vétérans, la population cible du Programme de funérailles et d’inhumation change également. Il est difficile de prévoir les besoins en matière de funérailles et d’inhumation. Bien que les vétérans des FAC aient accès à des prestations de remplacement du revenu par l’entremise d’ACC (et que certains aient une pension de carrière militaire), leur revenu ne correspond pas nécessairement à des économies ou à des actifs non grevés. De plus, le coût de la vie et l’endettement personnel augmentent au Canada. Il est difficile de mesurer la participation future au programme, car l’évaluation du revenu pour les funérailles et l’inhumation est fondée sur le calcul de l’actif moins la dette, pas seulement le revenu. Le recensement canadien de 2020 mené par Statistique Canada comprenait une question permettant d’identifier les vétérans. L’analyse des données du recensement n’a pas encore été publiée^{Note de bas de page 9}, mais on s’attend à ce que l’information puisse aider à définir la population cible potentielle.

Les données sur les clients d’ACC (par opposition aux données globales sur la population de vétérans) indiquent que, bien que les vétérans ayant servi en temps de guerre ne représentent qu’environ 9 % de la clientèle totale des vétérans d’ACC au 31 mars 2020, un plus grand nombre de décès de vétérans ayant servi en temps de guerre ont été enregistrés au cours de la période du 1^er avril 2017 au 31 mars 2020, que les décès des FAC. Les décès de vétérans ayant servi en temps de guerre continuent de dépasser ceux des vétérans des FAC d’une année à l’autre, bien que, comme le montre le tableau 5, l’écart entre les deux types de services se rétrécit à mesure que la population des vétérans ayant servi en temps de guerre diminue.

*Au 31 mars 2021

Source : Analyse par la DGVE des données de la unité de la statistique d’ACC.

Le nombre de décès de vétérans qui surviennent chaque année a une incidence sur le nombre de demandes potentielles présentées dans le cadre du Programme de funérailles et d’inhumation. Depuis le 1^er avril 2017, 2 855 demandes présentées dans le cadre du Programme de funérailles et d’inhumation et fondées sur l’évaluation des ressources ont été approuvées par le Fonds du Souvenir. Les taux d’approbation des prestations pour frais funéraires et frais d’inhumation fondées sur l’évaluation des ressources au cours des six dernières années sont constants, passant d’un minimum de 45 % à un maximum de 48 % (voir le tableau 6). Les demandes refusées sont principalement attribuables au fait que les demandeurs ne répondent pas aux critères d’évaluation financière (c.-à-d. que leurs actifs ont été jugés suffisants pour payer des funérailles et une inhumation dans la dignité). Bien que le Fonds du Souvenir fasse le suivi du nombre de paiements découlant des décisions relatives à l’admissibilité de plein droit, ni le Fonds du Souvenir ni ACC ne font le suivi du nombre réel de ces décisions qui sont prises. Dans certains cas, les décisions favorables relatives à l’admissibilité de plein droit n’entraînent pas le versement de prestations pour frais funéraires et frais d’inhumation, par exemple lorsque les proches ne peuvent pas être joints ou qu’ils ne soumettent pas de documents.

Source : Analyse par la DGVE des données du Fonds du Souvenir publiées dans le rapport annuel du Fonds du Souvenir de 2021 et tableau de bord opérationnel du Fonds du Souvenir du 30 septembre 2021.

Comme le montre le tableau 5, les décès de vétérans des FAC auront tendance à dépasser ceux des vétérans ayant servi en temps de guerre dans un proche avenir (les décès pour chaque type de service étaient presque égaux en 2020-2021). L'équipe d'évaluation n'a pas été en mesure d'analyser complètement les données du programme (ce sujet est abordé plus en détail à la section 5.1.4 – Analyse des données sur les clients). Un sous-ensemble des données (2 452) examinées par l’équipe d’évaluation indique que les vétérans ayant servi en temps de guerre et les vétérans des FAC ont reçu environ le même nombre d’approbations pour les prestations pour frais funéraires et frais d’inhumation entre 2017-2018 et 2020-2021 (les demandes de 1 233 vétérans ayant servi en temps de guerre ont été approuvées pour les prestations en fonction de l’évaluation de leurs ressources et celles de 1 218 vétérans des FAC ont été approuvées).

Programme de sépultures non marquées du Fonds du Souvenir

Bien que les demandes présentées dans le cadre du Programme de funérailles et d’inhumation aient diminué, les données fournies par le Fonds du Souvenir indiquent que l’intérêt pour le Programme de sépultures non marquées augmente (comme le montre la figure 1). Les entrevues menées auprès du personnel du Fonds du Souvenir indiquent que le nombre de demandes de stèles funéraires pour sépultures non marquées augmente (840 demandes en attente d’un examen ou d’une décision en date de décembre 2021). Le personnel du Fonds du Souvenir estime que 980 demandes seront approuvées au cours de l’exercice 2022-2023. L’intérêt récent pour les sépultures non marquées au cours des trois dernières années peut être attribué à ce qui suit :

1. Sensibilisation accrue au programme – le Fonds du Souvenir fait activement la promotion de l’initiative sur les médias sociaux. Présentation d’articles dans les médias sociaux du Programme Le Canada se souvient d’ACC.
2. Pandémie de COVID-19 – Le personnel du Fonds du Souvenir a remarqué un intérêt accru de la part des chercheurs bénévoles en raison des mesures liées à la pandémie qui ont limité d’autres activités (à l’heure actuelle, plus de 40 chercheurs à l’échelle du pays cherchent activement des sépultures non marquées).
3. L’Initiative pour vétérans oubliés – L’Initiative, lancée en février 2021, vise à appuyer le travail des chercheurs bénévoles qui assistent dans la recherche des sépultures non marquées. L’Initiative offre un soutien sous forme d’une mise en commun des outils et ressources du Fonds du Souvenir. Dans le cadre de cette initiative, un accès gratuit aux bases de données généalogiques et connexes a été obtenu pour les chercheurs.

Besoin continu

Comme le montre la figure 1, il existe des tendances contrastées entre le Programme de funérailles et d’inhumation et le Programme de sépultures non marquées. Bien que moins de demandes de prestations pour frais funéraires et frais d’inhumation aient été présentées depuis 2017-2018, les demandes de stèles funéraires dans le cadre du Programme de sépultures non marquées du Fonds du Souvenir augmentent à mesure que le programme attire l’attention. Au début de la pandémie, le nombre de demandes de stèles funéraires pour sépultures non marquées a augmenté, comme l’illustrent les données cumulatives de 2021-2022 (décembre 2021), qui correspondent presque au total des années précédentes, et il reste trois mois à l’année.

Figure 1 – Répartition des types de charges de travail^{Note de bas de page 11}

*Cumul annuel au 31 décembre 2021

Source : Tableau de bord opérationnel du Fonds du Souvenir, mars 2019, mars 2020, mars 2021 et décembre 2021.

Les taux d’approbation des demandes de participation au Programme de sépultures non marquées du Fonds du Souvenir sont constamment plus élevés que pour les prestations traditionnelles pour frais funéraires et frais d’inhumation (de 91 % à 97 % de 2017-2018 à 2020-2021). Cette situation est attribuable à la rigueur des chercheurs bénévoles qui effectuent des travaux sur le terrain, qui cherchent des renseignements sur le service et qui remplissent les formulaires de demande de participation au programme, ainsi qu’à l’absence d’exigences financières pour les tests. Les entrevues menées auprès du personnel du Fonds du Souvenir indiquent que les chercheurs font généralement preuve de diligence raisonnable pour s’assurer que seules les demandes qui semblent contenir les documents requis sont présentées^{Note de bas de page 12}.

Bien qu’il y ait un nombre limité de sépultures de vétérans non marquées, il est difficile de prévoir combien seront découvertes. Comme le montre la figure 1, Répartition des types de charges de travail, les approbations pour les sépultures non marquées sont en hausse et sont en voie de dépasser les prestations pour frais funéraires et frais d’inhumation en 2021-2022.

Initiative pour vétérans autochtones du Fonds du Souvenir

L’Initiative pour vétérans autochtones est une sous-composante du Programme de sépultures non marquées du Fonds du Souvenir et est financée par l’affectation financière annuelle d’ACC au Fonds du Souvenir. L’initiative du Fonds du Souvenir nécessite des recherches et un soutien communautaire de la part des membres des communautés autochtones de partout au Canada pour aider à trouver les sépultures non marquées des vétérans autochtones. L’initiative prévoit également l’inscription des noms autochtones sur les stèles funéraires existantes et le taillage de symboles pertinents sur le plan culturel. À ce jour, 23 chercheurs autochtones de partout au pays se sont joints à l’initiative. Le Fonds du Souvenir indique que depuis le début de l’initiative en 2019 :

• plus de 270 sépultures non marquées de vétérans autochtones ont été trouvées^{Note de bas de page 13};
• 130 stèles funéraires ont été placées ou ont été commandées;
• des demandes ont été reçues pour des noms traditionnels dans six langues autochtones distinctes (algonquin, pied-noir, cri, salish de l’intérieur, inuktitut, saulteaux);
• sept symboles autochtones pour les inscriptions de stèles funéraires ont été créés par l’artiste cri Jason Carter, pour être utilisés à perpétuité comme solution de rechange à la croix chrétienne traditionnelle.

L’Initiative pour vétérans autochtones correspond directement aux priorités du gouvernement du Canada. La promotion de la réconciliation avec les peuples autochtones est un objectif défini dans les discours du Trône de 2015 à 2021. La lettre de mandat de 2021 au ministre des Anciens Combattants souligne également la nécessité d’avancer plus rapidement sur la voie de la réconciliation et de travailler en partenariat avec les peuples autochtones pour faire progresser leurs droits.

Compte tenu de la portée pancanadienne de l’initiative, du nombre de sépultures autochtones découvertes au cours des deux premières années d’opération et du potentiel de l’initiative pour faire progresser la réconciliation, l’évaluation conclut qu’ACC devrait continuer d’appuyer l’Initiative pour vétérans autochtones du Fonds du Souvenir.

3.1.1.2 Entretien des cimetières et des stèles funéraires

L’évaluation révèle que le Programme d’entretien des cimetières et des stèles funéraires est nécessaire. Le sondage sur les attitudes des Canadiens à l’égard de la commémoration et de la Semaine des vétérans 2020 d’ACC montre que plus de 90 % des Canadiens croient qu’il est important d’entretenir les monuments commémoratifs, les cimetières et les stèles funéraires des vétérans. La nécessité du programme est également indiquée par le nombre de demandes de renseignements du public concernant l’entretien des cimetières et des stèles funéraires qu’ACC reçoit chaque année. Cela témoigne de l’importance que le grand public accorde à l’entretien des stèles funéraires des vétérans. Comme l’indique le tableau 7, les demandes de renseignements ont plus que triplé au cours de la période de l’évaluation.

Source : Commémoration d’ACC

Les personnes interrogées indiquent que les demandes de renseignements relatives à l’entretien des stèles funéraires continuent d’augmenter en 2021-2022. Depuis la dernière évaluation, ACC a fourni des coordonnées sur son site Web externe pour accepter les demandes d’entretien de stèles funéraires. Les personnes interrogées ont laissé entendre que l’augmentation du nombre de demandes est en partie attribuable aux restrictions liées à la pandémie de COVID-19 qui incitent les Canadiens à participer à plus d’activités extérieures, ce qui entraîne une augmentation des visites de cimetières et le besoin de déterminer les stèles funéraires qui nécessitent un entretien.

La nécessité du programme se reflète également dans les demandes d’inhumation au cimetière God’s Acre d’ACC. Ce dernier a récemment été agrandi pour accueillir plus de 1 500 autres inhumations. Le secteur de programme estime que de 40 à 50 inhumations ont lieu chaque année.

3.2 Conformité aux priorités du gouvernement ainsi qu’aux rôles et responsabilités du Ministère

3.2.1 Conformité aux priorités du gouvernement du Canada

Le gouvernement du Canada continue de souligner son soutien aux vétérans dans le cadre de ses engagements envers la population canadienne.

Comme il a été mentionné dans l’Évaluation des avantages et des services liés à la commémoration de 2017 et dans les discours du Trône de 2013 et de 2015, le gouvernement s’est engagé à offrir des funérailles convenables à nos vétérans blessés. La lettre de mandat de 2015 adressée au ministre des Anciens Combattants et ministre associé de la Défense nationale appuyait cet engagement en confiant au Ministère le doublement du financement du Fonds du Souvenir.

Dans le budget de 2018, le Ministère s’est engagé à honorer le sacrifice des vétérans en entretenant des sépultures et des stèles funéraires pour les Canadiens qui ont été enterrés ou dont les stèles funéraires ont été érigées par le gouvernement du Canada. En réponse à l’évaluation de 2017, le budget de 2018 a alloué 24,4 millions de dollars sur cinq ans à la réparation de 45 000 stèles funéraires (ce qui représente environ 57 000 mesures correctives au total, car certaines stèles présentaient plus d’un problème d’entretien).

Le Plan ministériel 2020-2021 indique que « le Ministère continuera de veiller à ce que les monuments commémoratifs, les cimetières et les stèles funéraires soient préservés et entretenus… ». En ce qui concerne le résultat ministériel selon lequel les vétérans et ceux qui sont morts en service sont honorés, le plan ministériel indique également que l’achèvement de la troisième année du projet quinquennal d’entretien des stèles funéraires est une activité clé.

L’évaluation révèle que les programmes répondent à la priorité du gouvernement de reconnaître les vétérans par les moyens suivants :

• l’octroi de fonds et de ressources pour l’entretien des cimetières et des stèles funéraires;
• la prestation d’une aide financière pour les frais funéraires et les frais d’inhumation des vétérans en difficulté financière ou de ceux qui sont décédés à la suite d’une blessure ou d’une maladie liée au service.

3.2.2 Conformité aux rôles et responsabilités du Ministère

En vertu de l’article 5 de la Loi sur le ministère des Anciens Combattants et du décret 1965-688 du Conseil privé, le ministre des Anciens Combattants a la responsabilité première de toutes les questions relatives à la commémoration des morts de la guerre et à la reconnaissance des réalisations de tous les vétérans. L’évaluation révèle que les programmes contribuent à ce que le Ministère s’acquitte de ces responsabilités.

Conformément à la Loi, le Règlement sur les sépultures des anciens combattants stipule qu’une aide financière à l’égard des frais de dernière maladie, pour les funérailles, la sépulture et la crémation peut être versée s’il y a une insuffisance de fonds ou si le décès a été causé par une blessure ou une maladie attribuable au service. De plus, le Règlement stipule qu’un monument funéraire doit être fourni et installé pour ces personnes (si aucune autre organisation n’a fourni un tel monument). L’entretien des monuments funéraires est également prévu par le Règlement:

« Si un monument funéraire ou de l’aide pécuniaire pour les funérailles, la sépulture et la crémation ont été fournis en vertu du présent règlement… l’entretien du monument funéraire est assuré par le ministre, y compris le remplacement… »^{Note de bas de page 14}

Le Rapport sur les résultats ministériels 2019-2020 souligne l’engagement d’ACC à s’assurer de ce qui suit :

• les vétérans et ceux qui sont morts en service sont honorés;
• les Canadiens se souviennent des vétérans et de ceux qui sont morts en service et leur en sont reconnaissants.

Les programmes appuient directement les responsabilités liées à la commémoration d’ACC en fournissant des fonds et des services pour veiller à ce que les sacrifices de ceux qui ont servi le Canada en temps de guerre, de conflit militaire et de paix ne soient pas oubliés.

Les programmes s’harmonisent également avec le troisième objectif du Plan de commémoration du Programme Le Canada se souvient, qui consiste à « préserver et entretenir de façon durable et digne les monuments commémoratifs du gouvernement du Canada, y compris les Livres du Souvenir et les stèles funéraires des vétérans ».