5.0 Efficience des programmes

L’évaluation a porté sur l’efficience et l’économie du Programme de funérailles et d’inhumation et du Programme d’entretien des cimetières et des stèles funéraires.

5.1 Efficience du Programme de funérailles et d’inhumation

Les personnes qui demandent des fonds pour les funérailles et l’inhumation s’inscrivent habituellement au programme de l’une des deux façons suivantes :

• Un membre de la famille, un exécuteur testamentaire ou une partie concernée appelle directement le Fonds du Souvenir pour s’informer du programme et de l’admissibilité;
• Le Fonds du Souvenir est avisé du décès d’un vétéran par une activité générée par ACC ou un rapport spécialisé, ce qui l’invite à communiquer avec la famille pour l’informer du programme.

Selon les réponses au sondage du Fonds du Souvenir mené auprès des clients, environ la moitié des demandeurs du Programme de funérailles et d’inhumation interrogés ont appris l’existence du programme d’ACC, tandis que d’autres l’ont appris par l’entremise d’un salon funéraire ou de la famille ou d’amis.

5.1.1 Communication sur les funérailles et l’inhumation

En raison des protocoles de voyage liés à la COVID-19, l’équipe d’évaluation n’a pas été en mesure d’observer les interactions téléphoniques de première ligne du Fonds du Souvenir avec les clients pour en déterminer l’efficience. L’équipe n’a pas pu examiner les appels téléphoniques enregistrés (comme cela a été fait dans les évaluations précédentes), car un changement de fournisseur de services téléphoniques a entraîné l’impossibilité pour le Fonds du Souvenir d’enregistrer les appels téléphoniques. Selon les entrevues et la rétroaction recueillie dans le cadre du sondage auprès des clients du Fonds du Souvenir, les clients apprécient la communication directe avec les agents du Fonds du Souvenir pour plusieurs raisons:

1. Une conversation permet à un conseiller du Fonds du Souvenir d’évaluer rapidement la situation d’un client et de recueillir les renseignements nécessaires pour amorcer le processus de demande.
2. Le fait d’expliquer directement les critères d’admissibilité permet au client potentiel de déterminer rapidement s’il est admissible au programme. Les personnes interrogées ont fait remarquer que cette raison a contribué à réduire le nombre de demandes qui ne sont pas susceptibles d’être approuvées (on ne tient pas de statistiques sur les clients qui abandonnent le processus de demande).
3. Les clients pleurent souvent la perte d’un être cher et sont heureux de pouvoir parler individuellement à un conseiller du Fonds du Souvenir qui peut répondre rapidement aux questions.

5.1.2 Délais de réponse

L’évaluation conclut que la norme actuelle pour les décisions relatives à l’admissibilité aux prestations pour frais funéraires et frais d’inhumation fondée sur l’évaluation des ressources est respectée. Comme l’indique le tableau 13, les décisions ont été rendues dans un délai de 30 jours entre 89 % et 94 % du temps au cours de la période d’évaluation (cible de 80 %).

Il n’y a pas de normes de service publiées pour les décisions relatives à l’admissibilité de plein droit aux prestations pour frais funéraires et frais d’inhumation. Ces décisions sont rendues par les arbitres d’ACC chargés de rendre des décisions sur les prestations d’invalidité d’ACC (au sein du Secteur de la prestation des services du Ministère). Les décisions relatives à l’admissibilité de plein droit ne sont pas classées par ordre de priorité et les statistiques sur les délais de réponse ne sont pas conservées séparément des décisions habituelles relatives aux prestations d’invalidité. Les entrevues avec le personnel d’ACC et du Fonds du Souvenir indiquent que les décisions relatives à l’admissibilité de plein droit peuvent parfois prendre jusqu’à un an, ce qui signifie que les membres de la famille ou les proches parents doivent attendre le remboursement des dépenses liées à l’inhumation d’un vétéran (qui peuvent totaliser des milliers de dollars).

5.1.3 Avis de décès à ACC

Selon les processus opérationnels, lorsqu’ACC est avisé du décès d’un vétéran, une activité doit être envoyée au Fonds du Souvenir à titre d’information. À la suite de l’Évaluation des avantages et des services liés à la commémoration de 2017, le secteur du Programme de funérailles et d’inhumation envoie également des rapports spéciaux au Fonds du Souvenir en indiquant :

• les vétérans qui sont décédés et qui recevaient l’allocation aux anciens combattants; cette dernière est un programme dont l’admissibilité est fondée sur l’évaluation des ressources (il est plus probable que les clients en bénéficiant soient admissibles aux prestations pour frais funéraires et frais d’inhumation grâce à l’admissibilité fondée sur l’évaluation des ressources);
• les vétérans qui étaient sans abri au moment de leur décès (encore une fois, la probabilité d’admissibilité fondée sur l’évaluation des ressources);
• qu’une décision relative à l’admissibilité de plein droit avait été rendue (ce qui rendrait automatique l’admissibilité au Programme de funérailles et d’inhumation du vétéran, car son décès est attribuable à son affection liée au service).

L’équipe d’évaluation a examiné des copies des rapports qui sont envoyés au Fonds du Souvenir. L’analyse indique qu’ils ne contiennent pas une liste complète de tous les décès dans ces trois catégories. À la suite de cette découverte, et pour s’assurer que toutes les demandes les plus susceptibles d’être admissibles aux prestations soient transmises au Fonds du Souvenir aux fins de communication, l’équipe d’évaluation a communiqué avec l’unité des statistiques internes d’ACC pour mieux comprendre les rapports et les secteurs possibles de divergence. Les rapports internes sont actuellement examinés par les secteurs ministériels pertinents pour régler le problème.

5.1.4 Analyse des données sur les clients

Afin d’appuyer davantage l’évaluation, on a demandé à l’unité des statistiques d’ACC des données pour analyser tous les décès de vétérans survenus entre le 1^er avril 2017 et le 31 mars 2021, ainsi que toutes les décisions rendues par le Fonds du Souvenir au cours de la même période. L’examen de ces données vise à :

• s’assurer que le Programme de funérailles et d’inhumation cible les vétérans et les successions appropriés;
• comparer les statistiques relatives aux décisions d’admissibilité de plein droit rendues par ACC et les décisions de paiement liées à l’admissibilité de plein droit rendues par le Fonds du Souvenir;
• évaluer la portée du programme pour les groupes à risque élevé, comme les bénéficiaires de l’allocation aux anciens combattants et les vétérans sans abri (au moment du décès).

Le Fonds du Souvenir est l’administrateur du Programme de funérailles et d’inhumation et recueille des données sur le programme. Ces données ne sont pas incluses dans le système officiel d’ACC (Réseau de prestation des services aux clients/GCcas). Pour cette raison, l’équipe d’évaluation n’a pas été en mesure de rapprocher toutes les données reçues du Fonds du Souvenir avec celles d’ACC. Comme il y a deux systèmes en cause et que le moment peut avoir une incidence sur les données saisies, il y a certaines incohérences en raison de ce qui suit :

1. un vétéran aurait pu mourir dans une période donnée et le Fonds du Souvenir aurait pu ne pas avoir rendu de décision à cet effet dans la même période;
2. le Fonds du Souvenir est en mesure de rendre des décisions en fonction des besoins financiers de vétérans qui ne reçoivent peut-être pas déjà de prestations d’ACC (et qui ne figureraient donc pas dans le dossier de décès des vétérans préparé par l’unité des statistiques d’ACC).

Malgré les incohérences, l’équipe d’évaluation a été en mesure d’analyser 2 452 dossiers^{Note de bas de page 23} de vétérans liés au processus décisionnel relatif aux funérailles et à l’inhumation. L’analyse a révélé qu’ACC a rendu 518 décisions relatives à l’admissibilité de plein droit dans le cadre de l’évaluation, mais dans 102 cas, un paiement correspondant n’apparaît pas dans le fichier de données du Fonds du Souvenir. L’équipe d’évaluation a fourni au Fonds du Souvenir un échantillon de 30 fichiers à examiner pour déterminer pourquoi un paiement n’a pas été effectué. Des 30 fichiers-échantillons :

• 16 cas indiquent l’absence de paiement, car le plus proche parent ou la succession n’a pas présenté de demande de remboursement;
• 8 cas indiquent le paiement par le Fonds du Souvenir (erreur avec les dates au système) ou le ministère de la défense nationale (paiement par le ministère de la défense nationale en raison d’un décès pendant le service);
• 6 cas indiquent l’absence de traitement par le Fonds du Souvenir.

Pour s’assurer que le Fonds du Souvenir a la capacité de traiter adéquatement toutes les décisions relatives à l’admissibilité de plein droit, ACC envoie des rapports ponctuels énumérant les fichiers relatifs à l’admissibilité de plein droit favorables; cependant, comme l’indique la section 5.1.3 Avis de décès à ACC, il y a des omissions dans ce rapport. L’équipe d’évaluation n’a pas été en mesure de suivre la piste de communication entre ACC et le Fonds du Souvenir et, par conséquent, n’a pas pu déterminer où se produit l’interruption du processus d’avis.

ACC a publié le 31 octobre 2021 un processus opérationnel mis à jour pour les décisions administratives posthumes sur l’admissibilité de plein droit au Programme de funérailles et d’inhumation d’ACC. Des directives supplémentaires sont fournies concernant le partage des activités avec le Fonds du Souvenir concernant les décisions relatives à l’admissibilité de plein droit. En raison du moment de la diffusion du processus opérationnel, l’équipe d’évaluation n’est pas en mesure de formuler des commentaires sur l’incidence du processus opérationnel sur le processus relatif à l’admissibilité de plein droit.

Possibilité – L’évaluation révèle qu’il est possible de surveiller le fonctionnement du processus opérationnel pour s’assurer que les bons renseignements sont transmis au Fonds du Souvenir et que les dossiers relatifs à l’admissibilité de plein droit sont traités de façon appropriée.

5.2 Efficience du Programme d’entretien des cimetières et des stèles funéraires

Les efforts fournis dans le cadre du Programme d’entretien des cimetières et des stèles funéraires sont passés des opérations normales au projet de réalisation des travaux d’entretien des stèles funéraires pendant la période de l’évaluation. Cette transition impliquait du personnel temporaire supplémentaire pour faciliter l’inspection et l’entretien des stèles funéraires. Par conséquent, l’évaluation a porté sur l’efficience du projet.

5.2.1 Projet de l’arriéré de l’entretien des stèles funéraires

5.2.1.1 Contexte – Préparation du projet de l’arriéré de l’entretien des stèles funéraires

Pour comprendre la nécessité d’un tel projet, il est important de comprendre à quel point l’arriéré de l’entretien est devenu une préoccupation. Les recherches indiquent qu’en 2002, on a décidé de réduire le budget d’entretien des cimetières et des stèles funéraires nationaux d’ACC (à compter de 2003) d’environ 5 millions de dollars à 1 million de dollars. À l’époque, ACC n’avait pas de système de suivi pour comptabiliser avec exactitude les stèles funéraires nécessitant un entretien et leur emplacement, de sorte qu’il était difficile de démontrer que la totalité des 5 millions de dollars était nécessaire.

Pour répondre aux préoccupations concernant la comptabilisation exacte des stèles funéraires administrées par ACC, le Ministère a lancé la première version du Système de suivi des tombes du Canada se souvient en 2004. En 2009, le budget du programme avait légèrement augmenté à 1,2 million de dollars et il est demeuré inchangé à environ 1,25 million de dollars (budget de base actuel).

Bien que le budget du programme soit demeuré constant, le nombre de sépultures ayant fait l’objet d’un suivi et nécessitant un entretien dans le de Système de suivi des tombes du Canada se souvient a augmenté considérablement. La version la plus récente du Système contient des renseignements sur plus de 220 000 sépultures et sur environ 30 000 autres sépultures qui sont actuellement saisies. Voir la figure 2 pour la croissance réelle et la croissance prévue du nombre de stèles funéraires entre 2013 et 2023.

Figure 2 – Croissance réelle et croissance prévue du nombre de stèles funéraires (de 2013 à 2023)

Source : Commémoration d’ACC

*Remarque : environ 30 000 autres stèles funéraires sont en voie d’être ajoutées au nombre actuel (la tâche devrait être terminée d’ici la fin du projet de l’arriéré de l’entretien des stèles funéraires en 2023). Les données de 2016-2017 à 2019-2020 ne sont pas accessibles.

À mesure que le nombre de stèles funéraires sous la responsabilité d’ACC augmentait, le secteur de programme adoptait un cycle d’inspection et d’entretien de 12 ans (2011). Ce cycle a été élaboré en corrélation avec le financement réduit après 2003 plutôt qu’en tant que pratique exemplaire pour le maintien de l’entretien des stèles funéraires. Les entrevues indiquent qu’il a été difficile de maintenir l’entretien de toutes les stèles funéraires dans le cycle de 12 ans. Le long cycle d’inspection, conjugué à un financement insuffisant, comme l’indique l’Évaluation des avantages et des services liés à la commémoration de 2017, a entraîné un important retard dans l’entretien des stèles funéraires des vétérans (en date de 2016, plus de 45 000 stèles funéraires de vétérans au Canada avaient besoin d’entretien).

5.2.1.2 Mise en œuvre du projet de l’arriéré de l’entretien des stèles funéraires

L’Évaluation des avantages et des services liés à la commémoration de 2017 a révélé que les fonds alloués au Programme d’entretien des cimetières et des stèles funéraires étaient insuffisants pour effectuer les réparations nécessaires connues et que seule une partie de l’entretien requis pouvait être effectuée chaque année. Par conséquent, il a été recommandé que : « le directeur général, Commémoration, mette en place des mesures afin de réduire l’arriéré des travaux d’entretien des sépultures des vétérans laissés en suspens, en accordant une importance particulière à certains éléments d’entretien, comme la lisibilité des inscriptions, le remplacement de pierres tombales et la réparation de fondation ».

À la suite des recommandations de l’évaluation, le budget de 2018 a alloué un investissement supplémentaire de 24,4 millions de dollars sur cinq ans pour effectuer des réparations urgentes à 45 000 stèles funéraires nécessitant 57 000 mesures d’entretien (certaines stèles nécessitent plus d’un type de réparation). Avec le financement en place, le projet de l’arriéré de l’entretien des stèles funéraires a commencé le 1^er avril 2018.

5.2.1.3 Efficience du projet

Un outil de suivi des progrès a été élaboré pour le projet de l’arriéré de l’entretien des stèles funéraires afin de faire le suivi des travaux réalisés à la suite de l’augmentation des fonds. L’outil de suivi est hébergé sur le site Web externe d’ACC et indique que 57 179 réparations seront réalisées entre 2018 et 2023. En mars 2021, 59,3 % des réparations avaient été réalisées (comme le montre le tableau 12 ci-dessous).

Source : Commémoration d’ACC

* Les restrictions liées à la COVID-19 peuvent avoir une incidence sur ces chiffres. Des données réelles seront accessibles d’ici mai 2022.

L’évaluation révèle que le Ministère est sur la bonne voie pour terminer l’arriéré de l’entretien dans le délai de cinq ans du projet en attendant les retards causés par les répercussions de la pandémie, y compris les défis liés à l’approvisionnement, à la passation de marchés, aux déplacements et aux ressources humaines. Le tableau 13 ci‑dessous présente la répartition des réparations réalisées dans le cadre du projet.

Le tableau présente la mise en œuvre du projet à un moment précis. Les travaux d’inspection et d’entretien des stèles funéraires sont effectués par région/zone; par conséquent, certaines provinces pourraient être ciblées pour des travaux plus tard au cours de la période du projet, tandis que certains secteurs ont été abordés plus tôt.

Source : Analyse par la DGVE de l’outil de suivi des données en ligne du projet.

* Cumul annuel au 31 décembre 2021

De plus, depuis le début du projet, environ 37 000 réparations supplémentaires ont été réalisées, comme il a été déterminé au cours du processus d’inspection du projet de l’arriéré de l’entretien des stèles funéraires. Ces réparations ne sont pas incluses dans le tableau ci-dessus et font l’objet d’un suivi distinct du projet.

Afin de faciliter les inspections en temps opportun pour le projet de l’arriéré de l’entretien des stèles funéraires, ACC a modifié le protocole d’entente de la Commission des sépultures de guerre du Commonwealth afin de donner à celle-ci la responsabilité de toutes les inspections et réparations de stèles funéraires dans la province de l’Ontario^{Note de bas de page 24}. Les autres stèles funéraires des vétérans au Canada relèvent de l’équipe d’inspection d’ACC^{Note de bas de page 25}.

5.2.2 Efficience des outils et des mesures de soutien pour le programme d’entretien des stèles funéraires

Le Programme d’entretien des cimetières et des stèles funéraires dispose de plusieurs outils et mesures de soutien pour faciliter l’exécution du programme. Principalement, un manuel technique national détaillé est utilisé pour appuyer l’inspection et l’entretien des stèles funéraires, et un système de base de données des stèles funéraires (Système de suivi des tombes du Canada) permet de suivre l’information et l’état des stèles funéraires des vétérans dans le cycle d’inspection et d’entretien. De plus, les personnes responsables de l’inspection des stèles funéraires des vétérans ont reçu des téléphones et des caméras pour les aider à documenter les inspections. L’évaluation révèle que les outils requis pour appuyer les inspections évoluent et que des changements ont été apportés pour aider le personnel qui effectue des inspections sur le terrain (p. ex. téléphones satellites pour assurer la sécurité lors de l’inspection dans les régions éloignées, véhicules de location améliorés capables de traverser un terrain accidenté et accès à des vêtements et à des chaussures de protection appropriés). Un examen de la documentation et des résultats des entrevues indique qu’il y a des secteurs où des améliorations pourraient être apportées pour rendre plus efficace le processus d’inspection des stèles funéraires. Plus particulièrement :

• Examiner le manuel technique actuel (daté de 2005) pour toute mise à jour requise, comme les techniques de nettoyage améliorées, la prise en compte des règlements sur les terres autochtones et l’inclusion des noms et symboles autochtones traditionnels, les différences dans les règlements provinciaux sur l’inhumation, l’évolution des pratiques environnementales et des liens vers d’autres politiques et procédures pertinentes.
• Prendre en considération des situations de santé et de sécurité uniques, compte tenu du nombre et de l’emplacement éloigné de certaines sépultures (p. ex. terrain accidenté et faune)^{Note de bas de page 26}.
• Envisager de doter l’équipe d’inspection des stèles funéraires d’une meilleure technologie pour améliorer l’efficacité de la saisie et du téléchargement de l’information (p. ex. tablettes) pertinente dans le Système de suivi des tombes du Canada. L’utilisation de la technologie avec accès au système et à la base de données d’ACC pendant le processus d’inspection éliminerait la nécessité de documenter les inspections à la main, puis de saisir les données dans le système à une date ultérieure. La production immédiate d’un fichier numérisé éliminerait également le besoin de milliers de pages de listes de contrôle papier chaque année.

5.2.3 Réponse du programme aux demandes de renseignements sur l’entretien des stèles funéraires

Comme il est indiqué à la section 4.1.2.1, l’évaluation révèle que les délais de réponse aux demandes de renseignements du public concernant l’entretien des cimetières et des stèles funéraires sont également conformes aux normes publiées. Les demandes de renseignements sont traitées dans les 5 jours de 97 % à 100 % du temps (cible de 90 %) et les réparations et l’entretien ont lieu dans les 12 mois de 90 % à 100 % du temps (cible de 90 %).

5.2.4 Assurance de la qualité de l’entretien des stèles funéraires

À l’instar du Programme de funérailles et d’inhumation, les entrepreneurs engagés pour effectuer l’entretien des stèles funéraires doivent également fournir une preuve photographique des travaux qu’ils effectuent. Compte tenu des milliers de problèmes d’entretien qui sont réglés chaque année, l’équipe d’évaluation conclut qu’il s’agit d’une forme efficace d’assurance de la qualité plutôt que d’une inspection physique indiquant que les travaux d’entretien ont été réalisés.

L’orientation du programme et les documents à l’appui concernant les opérations et l’entretien des deux cimetières ministériels seront abordés à la section 6.2.3.