6.0 Économie des programmes

6.1 Programme de funérailles et d’inhumation – Activités opérationnelles et administratives

Les frais funéraires et frais d’inhumation peuvent varier en fonction de la préférence personnelle et de l’emplacement. Les montants des prestations pour frais funéraires et frais d’inhumation admissibles sont jugés appropriés. De 2017-2018 à 2020-2021, le financement moyen approuvé par cas (6 540 $) est inférieur au montant maximal admissible de 7 376 $. Les commentaires des personnes interrogées indiquent que le financement est suffisant, et rien n’indique que les répondants au sondage du Fonds du Souvenir estiment que le financement est insuffisant.

À l’instar de la diminution du nombre de bénéficiaires du Programme de funérailles et d’inhumation, les dépenses du programme ont diminué entre 2017-2018 et 2020-2021. Dans l’ensemble, les dépenses de programme ont diminué de 45 % au cours de cette période.

Source : Analyse par DGVE des données financières du Fonds du Souvenir.

Comme on peut le voir au tableau 14, les coûts administratifs du Fonds du Souvenir varient de 18 % à 20 % par année. L’équipe d’évaluation considère que cette fourchette est appropriée étant donné les efforts déployés par les organisations pour réduire les coûts de fonctionnement au cours des années précédentes, tout en maintenant les normes de service. De plus, un niveau de base de soutien administratif est nécessaire pour offrir un programme pratique afin d’assurer le soin, la compassion et le respect pendant un événement marquant de la vie. L’évaluation a permis de constater que le Fonds du Souvenir fournit une expertise dans l’administration du programme ainsi que dans le maintien de ses relations à l’échelle du pays avec ses succursales, les salons funéraires et les fournisseurs de stèles funéraires.

Traditionnellement, ACC utilisait un modèle normalisé pour répartir les coûts salariaux et les coûts de fonctionnement et d’entretien (F et E) entre les programmes de commémoration. Ce modèle était fondé sur une répartition en pourcentage. Au cours de la période de l’évaluation, la façon dont les coûts administratifs sont répartis a été remplacée par une répartition directe des coûts (salaires et F et E) liés aux codes d’activité des programmes. On s’attend à ce que ce nouveau modèle soit plus précis et permette une analyse plus approfondie des tendances à l’avenir.

Au cours des neuf premiers mois de l’exercice 2021-2022 (du 1^er avril 2021 au 31 décembre 2021), le Fonds du Souvenir a approuvé 595 demandes de stèles funéraires pour sépultures non marquées, en comparaison à 605 pour l’ensemble de l’exercice 2020-2021. Un nombre supplémentaire de 840 demandes sont en attente d’examen par le Fonds du Souvenir^{Note de bas de page 26}.

Le Fonds du Souvenir prévoit l’approbation d’environ 980 demandes de stèles funéraires pour sépultures non marquées en 2022-2023. Pour mettre les choses en perspective, ce nombre correspond à plus du triple du nombre approuvé en 2016-2017. Les niveaux d’approbation devraient continuer d’être surveillés pour s’assurer qu’un financement adéquat est disponible.

6.2 Entretien des cimetières et des stèles funéraires – Activités opérationnelles et administratives

Les coûts administratifs et de fonctionnement du Programme d’entretien des cimetières et des stèles funéraires peuvent être divisés en deux volets, soit les coûts associés à l’inspection et à l’entretien des stèles (projet de l’arriéré de l’entretien des stèles funéraires) et les coûts associés aux opérations des cimetières appartenant à ACC.

6.2.1 Gestion et administration du projet de l’arriéré de l’entretien des stèles funéraires

Comme il est indiqué à la section 4.1.2.2, le projet de l’arriéré de l’entretien des stèles funéraires respecte les délais et le budget, et la date d’achèvement est mars 2023. Les dépenses financières montrent qu’environ 14,27 millions de dollars du budget de projet de 24,4 millions de dollars ont été dépensés au 31 mars 2021.

6.2.2 Après le projet de l’arriéré de l’entretien des stèles funéraires

Bien que le financement sur cinq ans pour le projet de l’arriéré de l’entretien des stèles funéraires ait permis à l’équipe d’entretien des stèles funéraires de réduire considérablement le nombre de réparations en attente, il sera difficile de maintenir un cycle d’inspection adéquat après le projet. L’évaluation révèle que le montant actuel de 1,25 million de dollars qui a été alloué au Programme d’entretien des cimetières et des stèles funéraires est insuffisant pour éviter un autre arriéré des travaux d’entretien. Conformément aux responsabilités ministérielles et aux exigences connexes mentionnées à l’article 3.2, ACC a l’obligation d’entretenir les monuments funéraires installés par le Ministère à perpétuité. En fonction des niveaux de financement actuels et du cycle d’inspection connexe, il y a un risque que cette obligation ne soit pas remplie en entier.

Le niveau de référence du financement actuel du programme n’a pas beaucoup changé depuis 2009, mais le nombre de stèles funéraires qu’ACC entretient a considérablement augmenté au cours de cette période^{Note de bas de page 27}. Le nombre de stèles funéraires suivies et entretenues augmentera de plus de 40 % (passant de 177 366 à 250 000^{Note de bas de page 28}) au cours de la période de dix ans de 2012-2013 à 2022-2023. De plus, une partie du financement du programme (environ 14 %) est consacrée aux opérations de deux cimetières appartenant à ACC (voir la section 6.2.3 pour de plus amples renseignements).

Pour la durée du projet de l’arriéré de l’entretien des stèles funéraires, le contrat de la Commission des sépultures de guerre du Commonwealth a été modifié afin de diviser la charge de travail. Au cours du projet, la Commission est responsable de l’inspection et de la coordination de l’entretien de 30 % des stèles funéraires, à un coût pouvant atteindre 1,85 million de dollars par année. Ce montant est supérieur au budget total d’entretien des cimetières et des stèles funéraires pour les 70 % restants des stèles funéraires, en plus de l’entretien des deux cimetières ministériels (1,25 million de dollars).

Selon les entrevues menées auprès du personnel d’entretien des cimetières et des stèles funéraires, des représentants de la Commission des sépultures de guerre du Commonwealth et de la direction de la Direction générale de la commémoration, le retour au statu quo financier après le projet de l’arriéré de l’entretien des stèles funéraires entraînera une situation où les stèles funéraires ne pourront pas être inspectées et entretenues au cours du cycle actuel de 12 ans. De plus, le cycle d’inspection de 12 ans lui-même a été adopté en réponse aux niveaux de financement, et non à titre de pratique exemplaire. La Commission des sépultures de guerre du Commonwealth inspecte actuellement les stèles funéraires dont elle est responsable tous les six ans. Les entrevues indiquent que les inspections devraient avoir lieu (de façon optimale) toutes les 6 à 12 ans (la Commission des sépultures de guerre du Commonwealth envisage de passer à un cycle de 8 ans).

Recommandation n^o 1

Il est recommandé que le directeur général, Commémoration, explore les possibilités de demander un financement continu pour composer avec les coûts croissants de l’entretien des stèles funéraires et pour élaborer et mettre en œuvre un cycle approprié d’inspection et d’entretien des sépultures.

Réponse de la direction: Anciens Combattants Canada accepte la recommandation.

6.2.3 Cimetières ministériels

ACC possède et exploite deux cimetières pour vétérans : le cimetière Fort Massey à Halifax, en Nouvelle-Écosse, et le cimetière des vétérans (plus communément appelé le cimetière God’s Acre) à Esquimalt, en Colombie-Britannique. Ces deux cimetières et les bâtiments qui s’y rattachent constituent la totalité des biens immobiliers appartenant à ACC et entretenus au Canada.

Les opérations du cimetière Fort Massey et du cimetière God’s Acre sont financées dans le cadre du Programme d’entretien des cimetières et des stèles funéraires. Environ 14 % du budget annuel de 1,25 million de dollars du programme est réparti entre les deux cimetières. Toutefois, au cours de la période de l’évaluation, des fonds supplémentaires provenant de l’affectation annuelle du programme ont été distribués à chaque cimetière pour des améliorations aux immobilisations (abordées aux sections 6.2.3.1 et 6.2.3.2).

6.2.3.1 Cimetière Fort Massey

Situé à Halifax, le cimetière Fort Massey est situé sur 2,6 acres de terrain contenant environ 1 600 inhumations. Comme il a été mentionné précédemment, le cimetière est fermé aux nouvelles inhumations, à l’exception de celles des conjoints des vétérans enterrés. Le cimetière compte plusieurs biens historiques et culturels, dont la Croix du Sacrifice, le monument commémoratif d’Halifax (Fort Massey) et de nombreux monuments funéraires historiques (le cimetière date de 1778).

ACC a conclu un contrat avec un gardien à temps partiel pour organiser les funérailles des conjoints à Fort Massey (en de rares occasions) et superviser les opérations quotidiennes au cimetière. Services publics et Approvisionnement Canada, dans le cadre d’un contrat avec ACC, lance un appel d’offres pour l’entretien général, le déneigement et l’entretien des pelouses du cimetière. Comme l’indique la figure 3, les dépenses de fonctionnement annuelles au cours de la période d’évaluation se situaient entre environ 43 000 $ et 55 000 $.

Figure 3 – Dépenses de fonctionnement du cimetière Fort Massey

Source : Analyse par la DGVE des données du secteur de programme.

Bien que les dépenses soient relativement stables au cimetière Fort Massey, l’investissement visant à empêcher l’effondrement d’un mur de soutènement a représenté des dépenses de 18 000 $ en 2020-2021 et un montant d’environ 100 000 $ devrait être ajouté aux coûts de fonctionnement en 2021-2022.

Les entrevues et la documentation du programme révèlent que, bien que le cimetière Fort Massey soit essentiellement fermé aux nouvelles inhumations, plusieurs préoccupations ont été soulevées et doivent être réglées.

1. Il n’existe pas de plan opérationnel pour le cimetière. Les inspections annuelles et régulières des sites doivent être fondées sur un plan officiel.
2. Il est difficile de trouver des personnes ou des entreprises qui ont l’expertise nécessaire pour entretenir les stèles funéraires patrimoniales sur le site.
3. Un examen du patrimoine et un plan de mise en valeur du site au public n’ont pas été mis à jour depuis le début des années 2000.
4. Il peut y avoir jusqu’à 2 500 sépultures non marquées dans le cimetière, qui a vu le jour dans les années 1700, et on ne sait pas combien d’entre elles sont des sépultures de vétérans.

Bien que l’entretien continu du cimetière soit relativement simple, lorsque des projets imprévus ou de plus grande envergure doivent être entrepris, il y a peu de place pour des dépenses supplémentaires dans l’affectation annuelle actuelle de 1,25 million de dollars pour l’ensemble du programme.

6.2.3.2 Cimetière God’s Acre

Les opérations au cimetière God’s Acre à Esquimalt, en Colombie-Britannique, sont plus complexes qu’au cimetière Fort Massey. God’s Acre est un cimetière actif qui existe depuis 1868. Plus de 2 500 militaires et membres de leur famille sont inhumés sur environ 2,7 acres de terrain. Le cimetière fait partie du lieu historique national du Canada des Sites-Navals-d’Esquimalt, un district historique qui comprend quatre sites importants de stations navales qui forment un anneau autour du port d’Esquimalt :

• l’arsenal canadien de Sa Majesté (CSM);
• l’ancien hôpital de la Marine royale;
• le cimetière des vétérans (God’s Acre);
• le magasin de l’île Cole.

Tout comme le cimetière Fort Massey, le cimetière God’s Acre a une valeur historique nationale. Une petite chapelle du cimetière a été désignée Édifice fédéral du patrimoine reconnu en 1996 en raison de ses associations historiques, de son architecture et de sa valeur environnementale. La chapelle est toujours utilisée, avec une permission spéciale, pour les mariages, les baptêmes, les services de commémoration et d’autres événements spéciaux.

ACC passe un contrat avec un gardien local pour fournir des services d’entretien toute l’année et coordonner les funérailles dans le cimetière. Les dépenses de fonctionnement annuelles du cimetière God’s Acre s’élèvent en moyenne à environ 123 000 $ (y compris le salaire du gardien). Comme le montre la figure 4, les dépenses peuvent fluctuer en fonction de l’entretien et de l’équipement supplémentaires nécessaires (p. ex. l’enlèvement des arbres, la modernisation des gicleurs, la modernisation de l’équipement d’entretien, etc.).

Figure 4 – Dépenses de fonctionnement du cimetière God’s Acre de 2017-2018 à 2020-2021

*Exclut les dépenses liées au projet d’agrandissement du cimetière et de construction de nouveaux bâtiments.

Source : Analyse par la DGVE des données du secteur de programme.

En 2015, ACC a commencé à agrandir le cimetière God’s Acre alors qu’il approchait de sa pleine capacité. Le Ministère a acheté un terrain de 0,65 acre adjacent au cimetière pour créer un columbarium pour accueillir 1 500 espaces d’inhumation supplémentaires. Les travaux du projet ont été achevés au cours de l’exercice 2018-2019 (visé par la période d’évaluation) au coût total de 2,25 millions de dollars (450 000 $ pour l’achat du terrain et 1,8 million de dollars pour le jardin de columbarium).

Un deuxième projet visant à remplacer le garage existant et à réaménager les routes et les sentiers a été achevé en 2019-2020 au coût de 1,5 million de dollars. Les installations modernisées étaient censées permettre l’embauche de personnel sur place pour faciliter l’augmentation du nombre d’inhumations au cimetière. Toutefois, les préoccupations en matière de santé et de sécurité liées à la structure ont limité les activités sur place. L’évaluation révèle qu’un plan exhaustif en matière de santé et de sécurité n’a pas été élaboré pour le cimetière God’s Acre et qu’aucun plan n’a été élaboré pour tenir compte des activités du cimetière après l’agrandissement. L’équipe d’évaluation n’a trouvé aucune preuve que des politiques officielles ont été élaborées pour indiquer qui peut être inhumé au cimetière God’s Acre (vétérans ou membres de la famille, etc.), comment les parcelles sont obtenues et réservées (avant la vente des lots, etc.) ou le prix des parcelles. De plus, aucun processus opérationnel n’est en place pour le traitement des paiements de frais funéraires et le stockage des renseignements sur le cimetière.

L’évaluation révèle également que, comme au cimetière Fort Massey, il n’y a pas de plan en place pour protéger l’intégrité culturelle et historique du cimetière God’s Acre. Les entrevues menées auprès du personnel font ressortir un besoin d’expertise dans ce domaine puisque le cimetière a été désigné lieu historique national. De plus, il existe une norme élevée établie par le niveau d’entretien des sépultures de guerre et des cimetières en Europe.

Les entrevues et l’examen de la documentation ont permis de conclure qu’il n’existe pas de plans opérationnels à jour pour le cimetière God’s Acre et le cimetière Fort Massey. Des politiques et des procédures n’ont pas été créées pour officialiser les activités à chaque emplacement. Par conséquent, l’équipe d’évaluation formule les recommandations suivantes :

Recommandation n^o 2

Il est recommandé que le directeur général, Commémoration, effectue un examen complet des opérations et de l’entretien du cimetière God’s Acre à Esquimalt (Colombie-Britannique) et du cimetière Fort Massey à Halifax (Nouvelle-Écosse). L’examen devrait cerner les secteurs où les plans, les politiques et les procédures doivent être officialisés et tenir compte des exigences en matière d’environnement et de préservation à long terme.

Réponse de la direction: Anciens Combattants Canada accepte la recommandation.

Recommandation n^o 3

En s’appuyant sur la recommandation no^o 2, il est recommandé que le directeur général, Commémoration, élabore et mette en œuvre un plan des opérations et de l’entretien pour le cimetière God’s Acre et le cimetière Fort Massey, et cherche à obtenir des ressources stables à long terme pour permettre une mise en œuvre efficace.

Réponse de la direction: Anciens Combattants Canada accepte la recommandation.