3.1 Harmonisation avec les priorités du gouvernement
Le Programme des services de transition de carrière s’harmonise avec les priorités du gouvernement.
Le Programme des services de transition de carrière a pour objet de fournir une aide financière aux vétérans des FAC (Force régulière et Réserve) et survivants admissibles afin d’obtenir des services de transition de carrière pour chercher et obtenir un emploi dans le civil. Essentiellement les vétérans admissibles ont droit à un remboursement jusqu’à hauteur de 1 000 $ (taxes comprises) à vie pour ces services. Ce montant vise à aider les participants au Programme à acquérir les connaissances et les compétences nécessaires pour se préparer à exercer un emploi et en obtenir un après leur libération.
Cet objectif cadre avec la lettre de mandat du ministre des Anciens Combattants et ministre associé de la Défense nationaleFootnote 5 publiée en novembre 2015 dans laquelle le ministre précise : « Je m’attends à ce que vous preniez les mesures nécessaires pour veiller à ce que les vétérans reçoivent le respect, le soutien, les soins et les possibilités économiques qu’ils méritent. Vous veillerez à ce que le service des vétérans canadiens soit reconnu en leur offrant de nouvelles perspectives de carrière ».
Puis, le discours du TrôneFootnote 6 de décembre 2015 énonce ce qui suit : « En reconnaissance des services rendus par les anciens combattants du Canada, le gouvernement déploiera davantage d’efforts pour les aider ainsi que leur famille ».
3.2 Harmonisation avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral
Le Programme des services de transition de carrière s’harmonise avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral.
Comme preuve supplémentaire d’harmonisation, l’équipe d’évaluation a tenu compte du mandat d’ACC qui découle de lois et de règlements, en particulier, la Loi sur le ministère des Anciens Combattants qui attribue au ministre des Anciens Combattants les responsabilités relatives « aux soins, au traitement ou à la réinsertion dans la vie civile de personnes ayant servi soit dans les Forces canadiennes ou dans la marine marchande du Canada, soit dans la marine, la marine marchande, l’armée de terre ou l’aviation de Sa Majesté, de personnes qui ont pris part, d’une autre manière, à des activités reliées à la guerre, et de personnes désignées […], aux soins de leurs survivants ou des personnes à leur charge ».
Anciens Combattants Canada s’acquitte de son mandat par l’exécution de programmes et la prestation d’avantages et de services autorisés en vertu de la Loi sur les mesures de réinsertion et d’indemnisation des militaires et vétérans des Forces canadiennes (la Nouvelle Charte des anciens combattants), de la Loi sur les pensions et de la Loi sur le ministère des Anciens Combattants. La responsabilité du Ministère pour la réinsertion dans la vie civile commence après la libération des FAC, bien que la planification des mesures de soutien à la transition doit commencer avant la libération (point abordé en profondeur à la Section 3.3).
Parmi les priorités énoncées dans le Rapport sur les plans et les priorités 2015-2016Footnote 7 d’ACC, mentionnons offrir des soins et des services adaptés aux vétérans, aux membres de leur famille et aux membres de la Gendarmerie royale du Canada. De plus, les objectifs stratégiques sont présentés dans le rapport, notamment : Mieux-être financier, physique et mental des vétérans admissibles, objectif auquel le Programme des STC contribue.
Le Plan stratégique quinquennal d’ACC – Soin, compassion et respect – présente une nouvelle orientation qui modifiera et améliorera considérablement les services et les soins offerts par le Ministère aux vétéransFootnote 8. Le plan comprend trois objectifs principaux : être un service centré sur les vétérans, offrir une transition harmonieuse et faire preuve d’excellence dans la prestation du service. L’évaluation s’est appuyée sur ces trois objectifsFootnote 9.
3.3 Nécessité de maintenir le Programme
Les membres des FAC en voie d’être libérés ont besoin de mesures de soutien à l’emploi et de services de transition, mais le Programme des services de transition de carrière ne répond pas efficacement à ce besoin.
Pour évaluer la pertinence du Programme, l’équipe d’évaluation a déterminé s’il existait un besoin démontrable pour le Programme; dans quelle mesure le Programme répondait aux besoins des vétérans admissibles; et s’il y avait dédoublement ou chevauchement des services ou programmes de transition de carrière et d’aide professionnelle ou de fournisseurs de tels services ou programmes.
Besoin démontrable
Les membres des FAC en voie d’être libérés ont besoin de mesures de soutien à l’emploi et de services de transition.
Les membres en voie d’être libérés des FAC ont divers besoins liés à l’emploi et à la transition qui varient en fonction de leur type de libération, de leur nombre d’années de service, de la branche des Forces à laquelle ils appartiennent et de l’emploi qu’ils occupent, de leur santé physique et mentale, de leur situation familiale, de la province où ils s’installent et du contexte économique au moment de leur libération. L’interrelation entre ces facteurs et les objectifs individuels de chaque membre donnent à penser qu’il est nécessaire d’avoir des mesures de soutien à l’emploi et de services de transition souples.
L’équipe d’évaluation a trouvé amplement de données probantes sur le besoin d’offrir des mesures de soutien à l’emploi et des services de transition. Par exemple, selon la SMR du Programme, durant 2013-2014, 2 151 membres en voie d’être libérés des FAC pour des raisons non médicales ont fait savoir pendant leur entrevue de transition qu’ils ne prendraient pas leur retraite. Plus de la moitié d’entre eux (1 123) n’avaient pas encore trouvé un emploi dans le civil, bien que 782 (70 %) cherchaient activement un emploi. Les récentes constatations tirées de l’Étude sur la vie après le service militaire (EVASM), sur le plan des résultats des vétérans sur le marché du travailFootnote 10, montrent que « les vétérans sans emploi déclaraient avoir de la difficulté à s’adapter à la vie civile selon un taux deux fois plus élevé que les vétérans occupant un emploi ».
Selon un rapport d’expert-conseil de mai 2010Footnote 11 établi à la suite de la tenue de groupes de discussion sur la Nouvelle Charte, les participants, lorsqu’ils songeaient à leur transition de la vie militaire à la vie civile, citaient la stabilité d’emploi comme l’objectif le plus commun lié à l’emploi ou à la carrière. Parmi les autres objectifs mentionnés, notons des heures de travail souples, la possibilité d’acquérir de nouvelles compétences ou d’embrasser une nouvelle carrière, le salaire, un bon équilibre entre la vie professionnelle et la vie personnelle, et l’utilisation et le transfert des compétences actuelles.
L’EVASM d’ACC a permis de comprendre plus à fond les enjeux liés au Programme des services de transition de carrière. Plus particulièrement, les résultats d’une étude intitulée « Efficacité des Services de transition de carrière » (2011)Footnote 12 fondée sur une analyse approfondie des données sur l’Enquête sur la transition à la vie civile de 2010 ont été très utiles pour cette évaluation. Des 3 154 vétérans de la Force régulière qui ont été interrogés, 11 % ont indiqué avoir grandement besoin de services de transition en matière d’emploi. Au moment de l’enquête, ces répondants ont indiqué être sans emploi ou avoir un faible revenu (en 2009). Une petite proportion (5 %) a dit avoir un besoin modéré (c’est-à-dire qu’ils avaient un emploi au moment de l’enquête, mais ils étaient insatisfaits de leur emploi ou de leur activité principale). Les autres 84 % ont indiqué n'avoir qu'un faible besoin, voire aucun, de Services de transition de carrière.
D’après l’étudeFootnote 13, comparativement à la population en général, les sous-groupes suivants étaient plus susceptibles d’avoir grandement besoin de services de transition en matière d’emploi : les membres libérés à un jeune âge; ceux qui comptaient moins d’années de service; ceux qui avaient été libérés à des grades inférieurs (recrues, soldats et militaires du rang subalternes); ceux qui avaient été libérés pour des raisons involontaires ou pour des raisons médicales. Les hommes étaient légèrement plus susceptibles que les femmes de présenter un besoin élevé de services de transition en matière d’emploi. Le besoin le plus élevé a été relevé chez ceux qui avaient été libérés pour des raisons involontaires (27 %), comparativement à 11 % pour la population en général. Ceux qui avaient été libérés à un jeune âge ou en tant que recrues se situaient au deuxième rang dans une proportion de 21 % dans les deux cas, et les vétérans qui comptaient moins de deux années de service ou qui avaient été libérés en tant que soldats occupaient le troisième rang, avec une proportion de 20 %.
D’après les renseignements recueillis auprès des 383 participants aux séminaires du Service de préparation à une seconde carrière (SPSC) des FAC en 2010 et qui ont été analysés dans le cadre de l’étude Efficacité des Services de transition de carrièreFootnote 14, on a constaté que ceux qui assistaient à ces ateliers étaient plus âgés, en moyenne, que l’ensemble des membres libérés, et qu’ils étaient plus susceptibles d’avoir servi plus longtemps et d’avoir été libérés pour des raisons médicales. Autrement dit, les sous-groupes qui ont le plus grandement besoin de services de transition en matière d’emploi n’assistent pas aux séminaires du SPSC, même si ces séminaires comptent parmi les principaux moyens dont disposent les membres en voie d’être libérés pour obtenir de l’information sur les Services de transition de carrière. Il faudra donc peut-être cibler l’aide à ceux et celles qui présentent le plus grand risque.
Dans son rapport La transition à la vie civile des anciens combattantsFootnote 15 de juin 2014, le Sous-comité sénatorial des anciens combattants précisait, que contrairement au contexte civil où les travailleurs changent régulièrement d’emploi ou cherchent de nouvelles possibilités d’emploi, au sein des FAC, la gestion de la carrière des militaires est assurée par l’armée. La plupart des recrues s’enrôlent dans les FAC alors qu’elles sont relativement jeunes, et l’armée s’occupe des militaires et de leur famille tout au long de leur service. La plupart poursuivent une longue carrière militaire, qui peut parfois durer plusieurs décennies. Pour de nombreux militaires, leur service au sein des FAC représente la seule expérience professionnelle à leur actif. Par conséquent, bon nombre de militaires libérés des FAC n’ont guère d’expérience relativement au processus civil de demande d’emploi, à l’élaboration d’un curriculum vitae, à la préparation à l’entrevue d’emploi et à la mise en valeur auprès des employeurs civils des nombreuses habiletés et compétences spécialisées qu’ils ont acquises dans l’armée. Parallèlement, de nombreux employeurs civils ne comprennent pas suffisamment la culture militaire et ne saisissent pas entièrement les avantages potentiels que les anciens combattants peuvent offrir à leur entreprise.
Dans le cadre de ses travaux sur le terrain, l’équipe d’évaluation a réalisé des entrevues auprès de 34 personnes, notamment du personnel des FAC, des employés civils du ministère de la Défense nationale, des employés d’ACC, des spécialistes de l’emploi et des représentants d’Emploi et Développement social Canada. Le fruit de ses recherches démontre clairement que certains membres des FAC ont besoin de mesures d’aide à l’emploi et de services de transition. Cependant, il a été démontré tout aussi clairement que les membres doivent avoir accès à ces services avant leur libération, d’autant plus que les membres qui ne prenaient pas leur retraite ont indiqué que leur besoin premier était l’obtention d’un emploi.
Les FAC reconnaissent clairement l’avantage de la participation précoce des membres aux Services de transition de carrière. À l’heure actuelle, la première introduction à ces services a lieu à l’occasion d’un séminaire du programme de Service de préparation à une seconde carrière auquel les membres sont encouragés à participer cinq ans avant leur libération. Les membres sont aussi encouragés à faire appel, pendant leur première période de service, aux services de planification à long terme offerts par les FAC.
L’existence de programmes de transition en matière d’emploi dans les pays alliés démontre aussi le besoin de tels programmes pour les militaires en voie d’être libérés, tel qu’il est expliqué à la sous-section 4.3.3. L’annexe B présente une comparaison entre le Programme des services de transition de carrière et des programmes semblables au Royaume-Uni et aux États-Unis.
Capacité d’adaptation du Programme
Le Programme des services de transition de carrière n’a pas répondu aux besoins des militaires en voie d’être libérés.
Les changements apportés au Programme en 2012 démontraient clairement que les FAC s’occupent des besoins des militaires jusqu’au jour de leur libération et qu’ACC les prend en charge à partir de cette date. Ces changements ont toutefois entraîné une lacune dans la conception fondamentale du Programme. Chaque personne interviewée a insisté sur le fait que le moment propice pour offrir de l’aide à la recherche d’emploi, c’est avant que le militaire cesse d’être employé – ce moment n’est pas autorisé en vertu de la loi modifiée. En conséquence, le Programme ne répond pas à l’heure actuelle aux besoins et, pour cette raison, le nombre de participants a diminué. Le tableau 3 ci-dessous indique une baisse du nombre de vétérans admissibles entre 2011-2012 (581) et 2012-2013 (27). Cette baisse pourrait être attribuable aux changements à l’admissibilité comme il est mentionné ci-dessus et à la résiliation du contrat avec un tiers.
| 2010-2011 | 2011-2012 | 2012-2013 | 2013-2014 | 2014-2015 | |
|---|---|---|---|---|---|
| Vétérans admissibles | 548 | 581 | 27 | 92 | 233 |
| Vétérans ayant reçu un remboursement | 17 | 23 | |||
| Dépenses (en milliers de $) | *1 613 | *1 096 | *1 003 | 12 | 13 |
* Au 1er janvier 2013, les STC ont été remaniés; de la prestation de services par un fournisseur national externe de services, il est passé à la prestation d’une subvention maximale de 1 000 $ payable directement aux participants pour les aider à payer les fonctions associées à la transition de carrière. Cette mesure a contribué à la réduction des dépenses depuis 2013-2014.
Un des objectifs de base du Plan stratégique quinquennal d’ACCFootnote 16 est une transition en douceur de la vie militaire à la vie civile. Malheureusement, en raison des changements apportés au Programme en 2012, les membres en voie d’être libérés n’avaient plus la possibilité d’obtenir les STC au moment où ils en avaient le plus besoin (c.-à-d. avant la libération) ce qui a créé une faille qui n’existait pas à l’origine dans le Programme. Un changement subséquent apporté en juillet 2015 permet aux membres en voie d’être libérés de présenter une demande au titre du Programme avant leur libération, mais ils ne peuvent pas recevoir de services pendant leur service.
D’après les résultats de l’étude Efficacité des Services de transition de carrière (2011)Footnote 17 de l’EVASM, les membres qui sont libérés à un jeune âge et qui comptent moins d’années de service ont grandement besoin des STC, mais ils ne participent pas au Programme. Comme on peut le constater au tableau 4, 335 demandes uniques ont été présentées au titre du Programme pendant la période de deux ans comprise entre le 1er avril 2013 et le 31 mars 2015, dont un nombre plus important provenant de membres libérés plus âgés que de membres de moins de 30 ans. De 335 vétérans ayant présenté une demande, seulement 40Footnote 18 ont reçu un remboursement dans le cadre du Programme, peut-être parce qu’un grand nombre des membres avaient soumis une demande au cas où ils voudraient obtenir les services à une date ultérieure (la demande devant être soumise dans les deux années suivant la libération).
| Âge | 15-19 | 20-24 | 25-29 | 30-34 | 35-39 | 40-44 | 45-49 | 50-54 | 55-59 | 60-64 | 65+ | Total |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Nombre de demandes des vétérans | 0 | 8 | 32 | 34 | 25 | 50 | 51 | 64 | 52 | 18 | 1 | 335 |
| Nombre de remboursements | 0 | 1 | 6 | 4 | 2 | 7 | 1 | 8 | 8 | 3 | 0 | 40 |
Selon l’étude sur l’efficacité du ProgrammeFootnote 19, 16 % des membres en voie d’être libérés des FAC ont un besoin de modéré à élevé d’aide à l’emploi ou à la préparation à une carrière. Si on applique ce pourcentage aux 10 334Footnote 20 libérations de la Force régulière (dont 10 004 ont donné lieu à une entrevue de transition d’ACC), pendant la période de deux ans visée dans le tableau 4 ci-dessus, 1 653 d’entre eux auraient besoin des services du Programme, nombre largement plus élevé que les 335 membres qui ont fait une demande. Autrement dit, seulement 20 % de ceux qui semblent avoir besoin des STC ont fait une demande et, de ce nombre, seulement 48 ont reçu un remboursement pour les services rendus. D’après le nombre de participants au Programme présenté dans le graphique 1 ci-après, le Programme ne répond pas aux besoins des participants.
Graphique 1 – Nombre de demandes et de remboursements pour les STC par rapport au nombre de vétérans ayant un besoin potentiel de modéré à élevé
Graphique 1 – Nombre de demandes et de remboursements pour les STC par rapport au nombre de vétérans ayant un besoin potentiel de modéré à élevé
| Avec besoin de STC | Demandeurs de STC | Utilisateurs de STC |
|---|---|---|
| 1 653 | 335 | 40 |
Dédoublement et chevauchement
Il existe des dédoublements et des chevauchements entre le Programme des services de transition de carrière et d’autres services ou programmes de transition de carrière et d’aide professionnelle ou fournisseurs de tels services ou programmes.
Comme il est indiqué dans le rapport Résultats des vétérans sur le marché du travailFootnote 21 d’ACC, le Conseil sur la transition des vétérans a recensé 18 programmes d’aide à l’emploi offerts par des organismes gouvernementaux et non gouvernementaux (voir l’Annexe C). L’un de ces programmes portait sur la collecte de fonds et non sur les services liés à l’emploi; cinq programmes s’adressent aux vétérans handicapés; quatre programmes sont offerts par des provinces; deux programmes sont destinés aux employeurs pour les encourager à embaucher des vétérans; et dans le cadre de six programmes, des services d’aide à l’emploi sont offerts, à l’échelle nationale, aux vétérans avec ou sans handicap. Le tableau 5 présente les programmes par fournisseurs et secteurs.
| Fournisseur/Secteur | Nombre de programmes |
|---|---|
| Forces armées canadiennes/ministère de la Défense nationale | 2 |
| Anciens Combattants Canada | 3 |
| Secteur privé | 13 |
Dans le cadre du Programme des services de transition des Forces armées canadiennesFootnote 22 des services individuels d’aide à la transition et de counselling sont offerts à tous les membres actifs. Ces services incluent notamment des séminaires, des ateliers et l’accès à un réseau d’information pour faciliter la planification à long terme et une transition de carrière sans heurt. Les ateliers de transition de carrière, qui sont généralement donnés par des officiers de sélection du personnel des bases et des escadres, comprennent entre autres des autoévaluations des intérêts et des compétences, la rédaction de curriculum vitae, des stratégies de recherche d’emploi et des techniques d’entrevue. Certains éléments du programme sont offerts aux membres admissibles des FAC tout au long de leur carrière, tandis que d’autres pourraient seulement être offerts aux membres en transition à la vie civile.
Les centres d’apprentissage et de carrière (CAC) des FAC, qui se trouvent dans 14 bases et escadres et qui sont dotés par des conseillers en apprentissage civils, offrent des services de carrière qui semblent faire double emploi des services offerts par ACC dans le cadre de son Programme des services de transition de carrière. Les conseillers en apprentissage interviewés par l’équipe d’évaluation dans le cadre de ses travaux sur le terrain se sont montrés disposés à fournir des services aux membres des FAC. À titre d’exemple de ce double emploi, l’entrepreneur tiers, lorsque son contrat était encore en vigueur, offrait de l’information dans une section de l’immeuble alors que le personnel du CAC donnait la même information dans une autre section. Après ces travaux sur le terrain, ACC a appris que les FAC examinent les CAC et leurs divers programmes.
À l’automne 2014, le gouvernement du Canada a annoncé qu’il investirait jusqu’à 15,8 millions de dollars pour financer un partenariat entre ACC et le MDN, qui donne aux militaires en voie d’être libérés pour raisons médicales et leur famille l’accès aux centres de ressources pour les familles des militaires (CRFM)Footnote 23 pour une période de deux ans après leur libération, afin de faciliter leur transition à la vie civile. À cette fin, les CRFM offrent des services d’information et d’aiguillage améliorés. À l’heure actuelle, le partenariat évolue au sein de sept sites, dans le cadre d’un projet pilote. Des données seront recueillies dans ces sites afin de déterminer si l’accès des militaires en voie d’être libérés pour raisons médicales et de leur famille doit être étendu à tous les CRFM, si l’accès doit être élargi à tous les vétérans en voie d’être libérés et à tous les vétérans libérés, ou s’il faut mettre fin à cet accès. En élargissant l’accès à tous les membres en voie d’être libérés (libérations pour raisons médicales et libérations volontaires), il y aurait un important double emploi entre les services des CRFM et ceux du Programme des services de transition de carrière.
Emploi et Développement social Canada (EDSC) a renouvelé les Ententes sur le marché du travail (EMT) avec les provinces et les territoires le 1er avril 2014; les ententes sont valides jusqu’au 31 mars 2020. Aux termes des nouvelles ententes, le gouvernement fédéral a réaffirmé l’engagement du Plan d’action économique, soit de transformer le régime de formation du Canada en instaurant la Subvention canadienne pour l’emploi qui ferait directement intervenir les employeurs. Parmi les autres ententes conclues avec les provinces et les territoires, mentionnons l’entente sur le Fonds canadien pour l’emploi, les ententes sur le marché du travail pour les personnes handicapées, la formation destinée aux travailleurs âgés (54 à 65 ans) et l’Entente sur le développement du marché du travail (EDMT)Footnote 24. Aux termes de ces différentes ententes, le Canada transfère aux provinces et territoires la responsabilité pour la conception et l’exécution de programmes sur le marché du travail qui favorisent l’établissement d’une main-d’oeuvre compétente, productive, mobile et polyvalente.
Certains militaires qui quittent les FAC à un jeune âge pourraient être admissibles à des services offerts dans le cadre de l’Entente sur le Fonds canadien pour l’emploi ou de l’EDMT, après l’expiration du délai de carence de l’assurance-emploi et de délais s’appliquant à des indemnités de départ.
Outre le Programme des services de transition de carrière qui était le sujet de la présente évaluation, ACC offre aussi des services de réadaptation professionnelle dans le cadre du Programme de réadaptation de la Nouvelle Charte des anciens combattants. Bien que les critères d’admissibilité varient d’un programme à l’autre, chacun offre des services d’aide à la carrièreFootnote 25.
Dans son rapport de 2014Footnote 26, le Sous-comité sénatorial résume : « En somme, un nombre croissant de ressources sont maintenant offertes aux membres libérés des FAC afin de les soutenir dans le cadre de leur retour dans la population active civile; de plus, la situation s’améliore continuellement ». Si cette abondance de ressources offre plus d’options aux membres en voie d’être libérés, elle témoigne aussi d’un double emploi et d’un chevauchement importants.